报告摘要
1． 临时支出法案未通过，美国政府第19次关门
美国时间19日晚，国会参议院未能通过为期一个月的临时拨款法案。1月20日凌晨起，美国政府历史上第19次关门，一些非重要部门停止运转。周末国会继续组织讨论和投票，直到达成协议。
2． 法案投票背后是国家利益与党派利益的斡旋
近十年美国政府债务快速增长，2017年底通过的税改方案估计未来10年美国将增加约1万亿美元的联邦赤字。当前美联储已经启动缩表，减少国债购买规模，政府也是数次遭遇关门危机，再新增巨额赤字负担，杠杆压力巨大。美国经济正在稳健增长，国会没有理由让首次国家信用违约的事情发生。但如果调整债务上限，国共两党势必会在各自的预算方案中添加有利于自己党派的提议。这次参议院投票失败，正是因为共和党和民主党各守阵地，不愿让步，尤其是在移民问题“童年抵美者暂缓遣返”（DACA）上。2月底美国政府可能再度面临债务上限截止日期，DACA计划终止时间也近在眼前，叠加2018财年余下预算、额外救灾资金等多项事务；此外，2018年也是国会中期选举之年。民主、共和两党借助财政预算制定，努力为各自政见争取有利预算方案，联邦政府预算逐渐成为两党政治博弈的主战场之一。
3． 经济短期无碍，资产反应各异
对于美国经济的影响，有金融机构预计，每关门一个星期将导致一季度实际GDP环比增长减少约0.2个百分点，而这个影响预计将在下个季度发生逆转。对于美国市场的影响，我们综合整理了美国自1976年以来18次政府关门期间美股、美元指数、美国10年期国债的表现，发现美元指数和美国国债在政府关门期间大概率价格下跌，美元指数平均下跌0.23%，国债收益率上行0.06%。美国股市对于政府关门事件似乎已经越来越免疫，而美元和美债这次的处境预计会雪上加霜。美元指数在2017年下跌10%，即使美联储加息也没有改变趋势。12月美国核心CPI上涨至1.8%，打破通胀停滞僵局，10年期国债收益率一路上行至三年半新高。税改落地和美联储放松金融监管都将刺激经济，不排除加速加息的可能。在这种大环境下，美国国会两党因为预算法案争执不下，法定债务上限压力巨大，美国政府偿债能力再受质疑。此次政府关门闹剧，无疑会再次打击市场对美国政府执政能力的信心。
一、临时支出法案未通过，美国政府第19次关门
美国时间19日晚，国会参议院未能通过为期一个月的临时拨款法案，联邦政府部门次日正式关门，一些非重要部门停止运转。18日，众议院以230对197票通过临时支出法案，并移交至参议院。如果参议院投票通过，则可将美国政府关门推迟到2月中旬。不过，参议院的最终投票结果是50-49，在最初的程序性投票中，受到5名共和党人和44名民主党人联合阻击，未能达到通过需要的60张支持票。1月20日凌晨起，美国政府历史上第19次关门。周末国会继续组织讨论和投票，直到达成协议。
2017年9月30日，美国联邦2016-2017年度预算到期之际，美国政府曾面临关门危机，正逢哈维、艾玛飓风扫境，出于灾后救助资金需求，特朗普和民主党高层达成协议，提高债务上限3个月，使联邦政府得以正常运转至2017年12月8日。特朗普与国会两党领导人多次讨论预算方案，但仍难以达成共识。2017年12月7日和12月22日，美国国会两次通过短期预算案，为美国政府提供短期资金以避免政府停摆，并延后截止日期至2018年1月19日。
制定预算是个复杂又系统的过程。美国政府财年从10月1日至次年的9月30日。每个财年开始之前一年，联邦机构提交财政预算至白宫管理和预算办公室（OMB）；OMB在制定总统的预算提议时会参考各机构的请求；总统在上半年向国会提交预算提议，最后由国会统筹决定财政借贷计划。
二、法案投票背后是国家利益与党派利益的斡旋
近十年美国政府债务快速增长，2012年和2013年联邦法定债务上限超过了当年GDP总量。债务上限是美国政府法定持有债务的最大值。按照2015年11月美国国会通过，奥巴马签署的暂停法定债务限额法案规定，在2017年3月该法案到期时，美国联邦债务上限不能超过18.9万亿美元。现实是，今年法案到期时美国联邦债务已达19.9万亿美元。
政府通过销售国债为赤字融资，国会可以投票决定是否上调债务上限。如果债务上限不调整且达到，政府将无法继续借更多的钱，也可能无法偿还债务。1960年以来国会已经78次调整债务上限，包括永久上调，短时延长，或者修改债务上限定义——其中49次是在共和党执政期间，29次是在民主党执政期间。
2017年底通过的参众两院的税改方案估计未来10年美国将增加约1万亿美元的联邦赤字。当前美联储已经启动缩表，减少国债购买规模，政府也是数次遭遇关门危机，再新增巨额赤字负担，杠杆压力巨大。一旦美国债务过高，如果发生历史上首次无力偿债的情况，将严重有损主权信用，动摇美元的根基。
美国经济正在稳健增长，国会没有理由让首次国家信用违约的事情发生。但如果调整债务上限，国共两党势必会在各自的预算方案中添加有利于自己党派的提议。
这次参议院投票失败，正是因为共和党和民主党各守阵地，不愿让步，尤其是在移民“童年抵美者暂缓遣返”（DACA）、儿童医疗保健项目、墨西哥边境墙等问题上。民主、共和两党此次关键分歧在于，民主党希望将保护DACA计划的立法与政府拨款法案绑定投票，而共和党坚决反对。DACA保护了大约70万名从小非法入境的移民，这是民主党的重要主张。特朗普去年9月宣布废止奥巴马时期的DACA计划，这一命令将在今年3月5日开始执行，所以希望保留DACA计划的民主党人必须在3月5日截止日期到来前解决问题。
2月底美国政府可能再度面临债务上限截止日期，DACA计划终止时间也近在眼前，叠加2018财年余下预算、额外救灾资金等多项事务；此外，2018年也是国会中期选举之年。民主、共和两党借助财政预算制定，努力为各自政见争取有利预算方案，联邦政府预算逐渐成为两党政治博弈的主战场之一。
三、经济短期无碍，资产反应各异
截至北京时间21日中午，美国政府两党仍在进行谈判，未达成一致结果，美国政府恢复正常运转的时间暂不可知。从历史上看，美国政府历次关门时间最长21天（1995年12月15日起），最短1天（1982年9月30日等）。
对于美国经济的影响，高盛预计，每关门一个星期将导致一季度实际GDP环比增长减少约0.2个百分点，而这个影响预计将在下个季度发生逆转。当然，如果关门持续数周，每周对经济的负面影响可能会轻微上升，因为到时联邦政府的采购也将受到波及。
对于美国市场的影响，我们综合整理了美国自1976年以来18次政府关门期间美股、美元指数、美国10年期国债的表现，发现美元指数和美国国债在政府关门期间大概率价格下跌。尤其是美元指数，过去40年18次政府关门期间平均下跌0.23%，近30年5次关门期间跌幅扩大到0.33%。美国10年期国债在18次政府关门期间收益率平均上行0.06%，1979年关门事件中收益率最高上涨0.73%。美股的表现近30年出现逆转，1976-1986年间股市在政府关门期间几乎都是下跌，最大跌幅为3.91%；但1987年以后，股市在5次政府关门期间全部上涨，即使2013年关门16天期间也上涨2.38%。
美国股市对于政府关门事件似乎已经越来越免疫，而美元和美债这次的处境预计会雪上加霜。
美元指数在2017年下跌10%，即使美联储加息也没有改变趋势；去年四季度受税改刺激小幅上行，但仅维持了2个月。除了外部因素，例如欧洲货币政策开始收紧的影响，美元走弱的一个重要原因在于国内经济政策混乱，特朗普上任后大半年无法推进重大举措，医改3次受挫被迫暂缓，直到年底税改落地。此次政府关门闹剧，无疑会再次打击市场对美国政府执政能力的信心。
国债方面，美联储多次明确2018年继续加息，10年期国债收益率一路上行至三年半新高2.6592%（1月19日）。2017年12月美国核心CPI上涨至1.8%，打破了沉寂半年的1.7%停滞状态。美国经济基础强劲，失业率维持4.1%低位，2018年如果通胀上行至2%目标，国债收益率将进一步上行，同时增强美联储加息决心。更何况，税改落地和美联储放松金融监管都将刺激经济，不排除加速加息的可能。在这种大环境下，美国国会两党因为预算法案争执不下，法定债务上限压力巨大，美国政府偿债能力再受质疑，国债吸引力也会减弱。
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