4月3日,财政部发布了《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》(财预【2018】28号,以下简称“28号文”),提出了可以通过发行地方政府专项债对纳入国家棚户区改造计划的棚改项目进行融资,明确了棚改项目的范围和工作内容,并对棚改专项债券的额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等进行了说明。根据“28号文”的相关内容,棚改专项债在地方政府专项债限额内发行,偿债资金来源于对应的纳入政府性基金的国有土地使用权出让收入、专项收入,强调实现项目收益和融资自求平衡。


棚改专项债的推出有助于缓解棚改项目的融资压力,规范棚户区改造融资行为,遏制地方政府隐性债务增量,并对改善群众住房条件具有积极作用。


一、棚户区改造的发展进程


2005年以前,棚户区改造依照各地城市规划和财政安排逐步进行,并未在全国范围内形成规模。2005年,辽宁省在全国率先启动了全省范围内的棚户区改造,自此至今棚户区改造大致经历了试点阶段(2005~2007)、推广阶段(2008~2012)和加速阶段(2013~至今)3个时期。


2005年,辽宁省出台了《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》,2005~2008年全省共完成棚户区改造70.6万户(221万人)。2008年,受全球经济危机影响,中央出台的扩大内需十项措施中明确提出加快保障性安居工程建设,由此棚改作为保障性安居工程的主要内容全面启动;2008~2012年,全国开工改造各类棚户区1260万户,占同期城镇保障性安居工程3100万套(户)开工量的40%。


2013年,国务院出台《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》(国发【2013】25号),棚改工程全面加速。2013~2014年,全国共对820万套各类棚户区住房、532万户农村危房进行改造。2015年,国务院出台《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发【2015】37号),要求在2015~2017年全国完成改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套,农村危房1060万户,并加大棚改配套基础设施的建设力度。同时,为满足棚改项目的资金需求,国开行专门成立了金融事业部办理棚改相关贷款业务,央行则创设抵押补充贷款(PSL)为棚改工程提供长期低利率的资金支持。2017年5月,李克强总理在国务院常务会议上提出2018-2020年再改造1500万套棚户的计划;2017年12月,住房与城乡工作会议中明确2018年改造各类棚户区580万套。


总体看,棚户区改造是国家重点扶持项目,是改善居民生活条件的重要基础设施建设类项目,同时货币化棚改安置对房地产去库存有着重要积极意义。根据住建部统计数据,截至2017年底,我国棚户区存量约1600万套,现行的棚改规划要求在2020年前完成,预计未来棚改将保持较大的融资需求。


二、棚改的实施模式


根据“国发【2015】37号”文中相关规定,“棚户区改造可以通过政府购买服务、政府和社会资本合作(PPP)模式实施,开发性金融机构可依据上述模式对承接主体或社会资本给予市场化融资支持”,在此次棚改专项债出台以前,政府购买服务和PPP是棚改主要的运作模式。


在政府购买服务模式下,地方城投企业作为棚改实施主体,凭借与政府签署的购买服务协议取得棚改专项贷款或发行债券进行项目融资,然后政府按照购买服务协议逐年支付资金至平台公司,以实现棚改项目的资金平衡。在PPP模式下,地方政府和社会资本方共同出资设立PPP项目公司,开展项目融资和项目建设,然后利用政府按照绩效支付的现金或PPP项目中包含的配套项目出售(租)产生的现金流实现资金平衡。


2017年5月,财政部出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预【2017】87号),文件对政府购买服务的内容进行了严格的限制,但由于棚改项目并不在规范清理范围,很多地方政府将部分公益性基础设施建设项目转至棚改项目,随意扩大棚改适用标准,假借棚改名义,将一般基建项目打包至棚改项目中,这在很大程度上增加了政府的隐性债务,加大了政府债务风险。


三、棚改专项债出台的意义


棚改专项债是继2017年连续推出土地储备专项债券(《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预【2017】62号))、收费公路专项债券(《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》(财预【2017】97号))之后,财政部再度推出又一创新品种。2017年深圳市政府根据《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预【2017】89号)发行了轨道交通专项债券。至此地方政府专项债已经涵盖了棚改、土储、收费公路、轨道交通等政府支出的重要领域,是地方债务管理中“开前门”的重要环节。


棚改专项债的推出对于进一步完善地方政府专项债券管理,规范棚户区改造融资行为,遏制地方政府隐性债务增量,探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度,改善群众住房条件等都具有积极作用,且能有效缓解地方政府棚户区改造的支出压力,进一步明确地方政府专项债券的使用方向。


四、棚改专项债的基本条款分析


棚改专项债的募集资金专门用于棚户区改造,偿债资金来源也是棚改项目对应的相关收入。棚改专项债在基本条款的设置上与其他地方政府专项债相比有其独特性,与之前的棚改模式也有一定差异。


发行主体


棚改专项债券的发行主体与其他地方政府债相同,发行主体为省、自治区、直辖市政府。试点期间设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区级政府确需棚改专项债券的,由其省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准,计划单列市政府可以自办发行棚改专项债券。


募集资金用途


“28号文”明确“棚户区改造,是指纳入国家棚户区改造计划,依法实施棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用等的系统性工程,包括城镇棚户区(含城中村、城市危房)、国有工矿(含煤矿)棚户区、国有林区(场)棚户区和危旧房、国有垦区危房改造项目等”。与“37号文”中“棚改政府购买棚改服务的范围,限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面,不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施”存在一定差异。


首先,棚改专项债对应的棚改项目明确“纳入国家棚户区改造计划”,一般而言,由省级住建厅规划并审批通过的棚改项目即可理解为列入国家棚改计划,此类棚改项目通常被理解为省级棚改项目。而各地的市(县、区)级棚改项目不在棚改专项债资金使用范围内,此类项目由于较为分散且体量较小,各地政府一般使用棚改奖补资金和财政预算完成项目投资。


其次,从棚改的工作内容看,“28号文”提出的“棚户区征收拆迁”和“居民补偿安置”与“37号文”大致相同,值得关注的是在过往棚改项目的征拆补偿(尤其是政策性银行的棚改专项贷款)主要针对个人住宅单位,非住宅单位的补偿方式和资金来源在各地存在较大差异。“28号文”提出的“相应的腾空土地开发利用”包含了对征收土地的平整和配套基础设施建设,以及进一步的商业开发(可产生经营性专项收入),这与“37号文”中相关内容存在较为明显的差异。


发行额度


棚改专项债纳入年度地方政府专项债务限额内管理,通过采用“自下而上”的预算编制制度和“自上而下”的预算管理制度,由县级以上的棚改部门测算并上报棚改资金需求,最终由财政部下达每年的棚改专项债总额度。在此过程中,省级财政和住建部门在棚改专项债发行额度的确定环节中扮演了汇总、监督、审查等重要角色,棚改专项债的分配方案由省级财政部门下达。


在传统政府购买服务的棚改模式下,棚改项目获得金融机构的专项贷款,需依赖政府将棚改资金列入支出责任,并在支出年份列入当年预算。对于政府购买服务的价款,主要是依靠各地财政部门出具的财政承担承受能力论证报告进行管理,并无对金额、比例等有明确限制,且不与棚改项目产生的土地出让和相关经营性收益挂钩,因此金融机构通过将棚改贷款期限拉长,采用“时间换空间”的方式缓解地方财政预算压力。


而棚改专项债纳入政府专项债务限额管理,省级财政部门下达棚改专项债分配方案时需评估过往三年土地出让及专项收入情况,以及申报项目自身的自给平衡能力。因此棚改专项债发行额度的设定,与以往政府购买服务的方式有明显差别,能够有效控制并防范地方政府债务风险。


发行期限


由于棚改专项债募投项目的工作内容涵盖棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用等的系统性工程,同时偿债资金突出强调项目本身的自给平衡能力。而在政府购买服务模式下开展的棚改项目,其专项贷款的偿还并未与对应的土地出让和开发挂钩。因此,28号文定义的“棚户区改造”在具体实施过程中,受征迁进度、土地出让计划、房地产市场环境、城镇化建设进程等因素影响,在项目期限上具有较大不确定性。


为避免出现期限错配风险,棚改专项债在期限设定方面较收费公路和土储专项债券具有更大灵活性。一方面,棚改专项债原则上不超过15年,可根据项目实际适当延长;另一方面,可设置提前偿还债券本金的条款,同时鼓励地方政府通过结构化设计合理确定债券的期限。


五、棚改专项债的偿债资金来源


棚改专项债对应的棚改项目应有稳定的预期偿债资金来源,包括项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入(包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入),要求其能保障偿还债券的本金和利息,强调了实现项目收益和融资自求平衡。


值得关注的是,棚改的对象中城镇棚户区存在人口密度高、得地率偏低、土地出让节奏受政策和市场环境影响较大等问题,而矿区、林场以及垦区的地理位置相对偏远,土地增值空间有限;棚改项目完成后产生的配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入,在短期内难以产生较大利润空间。在棚改专项债存续期间,债券本息的偿付仍存在一定压力。


为保证棚改专项债的安全接续,棚改专项债设置了周转条款,即:因项目对应的专项收入暂时难以实现,不能偿还到期债券本金时,可在专项债务限额内发行棚改专项债券周转偿还,项目收入实现后予以归还。


总体看,棚改专项债的本息偿付强调项目的自给平衡,周转条款的设置有效提升了棚改专项债资金接续的可靠性。




六、主要的棚改融资方式对比


——棚改专项债vs.棚改专项贷款&棚改城投债


棚户区改造作为国家重点支持的基础设施项目,其融资得到了政府的大力支持,目前棚改专项贷款和棚改城投债是各地棚改项目主要的融资渠道,棚改专项债的推出将对传统的融资模式形成有效的补充和替代作用。


2015年,国务院、财政部、住建部等部委发文强调积极推进棚改的货币化安置,棚户区改造进入“棚改货币化”阶段,央行通过发放抵押补充贷款(PSL)为棚改提供了充足的资金来源,同时国家也鼓励企业发行棚改相关债券募集棚改资金。


各地棚改实施主体可以使用政府购买服务协议质押取得政策性银行的棚改专项贷款,其贷款成本和贷款期限相较其他融资方式具有明显优势。但随着货币政策收缩以及房地产库存量改善,2017年PSL新增投放量较2016年有所下降,国开行投放专项贷款的意愿有所降低,给予地方的贷款额度明显收缩,贷款成本也由原先的基准下浮提高至基准左右,不少地区的棚改平台需通过商业银行贷款补充棚改资金。此外,棚改项目直接的实施主体(市、县级政府平台)往往由于政府层级低、财政实力有限等因素不能直接获得棚改专项贷款,而是需要通过省级(含直辖市、计划单列市)平台转贷获得。如果考虑到转贷服务费、手续费等,实际的棚改实施主体获得专项贷款的成本可能高于基准贷款利率。


由于棚改专项贷款仅能用于国家棚改计划内棚改项目,且受银行信贷额度限制,因而地方政府主要通过平台公司发行城投债来解决资金缺口。从棚改城投债的特征看,棚改城投债的发行成本主要受发行人信用资质影响较大,在目前的市场环境下,棚改城投债的融资成本明显高于棚改专项贷款,同时发行期限一般为5~7年。同时,由于棚改项目不在规范政府购买服务融资范围,部分政府平台将基建项目打包至棚改项目,假借棚改名义扩大融资范围,增加地方政府债务风险。


棚改专项债属于政府债务,偿债主体为地方政府,资金成本主要依托于各省的经济发展水平、财政实力和债务负担等。从已经发行的土储专项债和收费公路专项债看,其融资成本一般低于基准利率15%~20%。从发行期限看,棚改专项债期限设置较为灵活,原则要求能够与棚改项目投资建设以及资金的回收期限相匹配。此外,棚改专项债设置了周转条款,有效保证了债券兑付的安全性。


总体看,棚改专项债在发行成本、期限、额度等方面较以往的融资方式均有较为明显的优势,在目前强监管的政策环境下,棚改专项债的推出拓宽了棚改融资渠道,进一步改善了棚改项目的融资环境,对传统的融资模式将形成有效的补充和替代作用。

























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