自2014年以来，国务院以及相关部委在PPP方面集中出台了多项政策文件，以推动、引导PPP项目实施；2015年4月16日，国务院正式下发《水污染防治行动计划》（又称“水十条”），明确提出要狠抓工业污染防治和强化城镇生活污染治理，并指出要促进多元融资，引导社会资本投入。两项政策一前一后，让污水处理厂项目成为运作PPP模式的热门项目。
污水处理厂PPP模式的实施，目的是解决城镇财政资金不足的问题，拓宽社会资本的投资领域，取得政府、社会资本和公共服务的“三赢局面”。解决污水处理厂应用PPP模式的难点，需要政府和社会资本的共同努力，构建合理项目实施方案，建立投资、补贴与价格的协同机制，用全社会的力量为污水处理提供一条高效、高质的产出道路，从而为社会提供价低质优的公共产品和服务，实现公共利益最大化。
在进行VFM定量分析实际操作中，发现用VFM定量分析作为政府决策的一个工具容易产生悖论：准经营性项目实行PPP模式政府不出资或者出资额很少时，很容易通过VFM定量分析，但是却很难吸引社会资本投资；为吸引社会资本，政府进行补偿需要考虑社会资本的基准收益率，这就可能造成政府在PPP模式中的支出大于政府传统采购模式的支出，使得VFM量值小于零。
以下给出某污水处理厂的VFM定量分析简要过程，进一步探讨这个悖论。
VFM定量分析实务操作 ——以某城镇污水处理厂为例
【项目概况】
随着B镇新型城镇化的稳步推进和工业聚集区快速发展，现需建设20000m³/d工业污水处理厂工程，拟采用PPP模式建设，该项目该项目占地21.55亩，建设总投资为10380.79万元，计划建设期1年。本项目整体采用PPP运作模式，项目运作机构图如图1所示。
图1 项目运作机构图
【物有所值定量分析】
（一）PSC值计算
（1）初始PSC
①建设总投资
根据本地原一万吨污水水处理厂情况调研，通过调整估算该项目建设成本为10380.79万元，建设期1年。
②运营维护成本
由于本项目的污水处理工艺流程已经确定，故运营时所需的外购原辅材料费、燃料及动力费等可以较为准确估算出来，运营维护成本如下表所示。
表1 运营维护成本费用表
③第三方收入
表2 第三方收入
④现金流计算值
绘制如下现金流量图。
图2 初始PSC现金流量图
折现率的选取
参照《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），案例中折现率采用8%。
经折现计算，容易得出初始PSC值为32389.90万元。
（2）竞争中立调整
该项目的土地费用为353.85万元，国家税务总局《关于污水处理费不征收营业税的批复》（国税函〔2004〕1366号）明确，污水处理费不征收营业税。所得税方面，按照“三免三减半”政策征收所得税，如下图所示。
图3 所得税现金流量图
经折现，该项目的竞争中立调整值为 2149.91万元。
（3）风险承担成本
本项目采用比例法确定风险承担成本。财政部门代表、环保部门代表、污水处理厂领导、专家通过会谈，确定风险承担成本为20%，可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的79%，剩余为自留风险承担成本。
风险承担成本=项目建设运营成本×风险承担比例=32,389.90×20%= 6,477.98万元。
可转移风险承担成本= 6,477.98×79% = 5,117.60万元。
自留风险承担成本= 6,477.98×21% = 1,360.38万元。
（4）计算初始PSC
将上述结果填入如下表格
初始PSC为41017.79万元 。
（二）PPPs值计算
在PPP模式中，政府的出资额是1038.08万元，在建设期初一次性支出。且政府在特许经营期内不给予财政补贴和收入分成。政府在前期进行的PPP项目咨询，按照国家计委关于印发《建设项目前期工作咨询收费暂行规定的通知》（1999）中编制可行性研究报告的费率收取，预计该项目的PPP咨询费取28.45万元。
PPPs值=影子报价政府建设运营成本+政府自留风险承担成本=1038.08+28.45+ 1360.38 = 2426.91（万元）
（三）计算物有所值量值和物有所值指数
物有所值量值=PSC值-PPPs值=41017.79-2426.91=38590.88
物有所值指数=（PSC值-PPPs值）/PSC值×100%=38590.88/41017.79=94.08%
（四）结论
物有所值量值和物有所值指数为正值，通过物有所值定量分析。
本案例中，政府只在建设期投资1038.08万元，此后并没有可行性缺口补贴等支出，所以VFM的量值和指数值非常大，很容易通过VFM定量分析。
该项目的可行性研究报告中，社会资本方为了正常运营并实现盈利，将污水处理费定价为7.2元/吨。经计算，该项目的投资财务内部收益率为10.02%，项目投资财务净现值5941.54万元，项目投资回收期9.11年。
当地政府想要吸引社会资本方投资又不想出资补贴，只能同意社会资本方对污水处理费的定价，但是此定价如果没有通过听证会，则此项目将流产。如果此定价通过听证会，社会资本方按照此方案进行污水处理厂的建设运营，则当地的排污企业被迫承担污水处理厂的建设运营成本，由此造成当地排污企业污水处理费大幅上升，利润下降，从而引发一系列的社会问题。
政府怎能”甩包袱“
正如本文开篇提出的悖论：在一些准经营性PPP项目政府为减少财政支出，一味不投入或者少投入，使得在进行VFM定量分析时必然通过。然而，这样由于社会资本的逐利性，必然以抬高价格来实现收益，而当价格无法保证时，不可能吸引社会资本投资。尽管PPP热潮出现在中国财政状况最艰难的时候，绝大多数的基础设施和公用事业的投资建设将不得不通过PPP模式来吸引社会资本实施，但是基础设施和公用事业的建设更多的是获得社会效益而不是经济效益，所以政府一味地不投入是一种“甩包袱”错误的思想。
我国第二批PPP示范项目中出现大量的政府付费项目，说明政府正视自身职责，与社会资本合作的成熟度在提高。政府考虑社会资本方的基准收益率和盈利性两个关键因素，积极协助社会资本方做好盈亏平衡方案，从使用者付费向政府付费转变，这体现了PPP示范项目逐步实现从“简单模仿”向“高级复杂”阶段转变，摒弃之前“甩包袱”的错误思想。
综合评价，避免一票否决
在PPP模式的实践中，政府的融资成本往往要低于社会资本的融资成本，且考虑到社会资本是一种相对昂贵的资本（基准收益率相对较高），政府就需要对社会资本进行补贴，这就有可能造成VFM小于零的结果，同时43号文堵住了融资平台和政府债务的膨胀，给地方政府发展经济的行为戴上了手铐，使得做PPP是唯一的选择，政府陷入两难境地。此时是否就要依据定量分析结果一票否决该项目运用PPP模式实施？
由于VFM定量分析计算时，政府付出的代价不仅要考虑财务数据本身，还要考虑两种体制下政府提供不同支持条件的财务量化因素、监管成本等。很明显，这些因素的量化是有难度的，很难令人信服，在应用中必然打折扣。而在风险的量化、转移风险的货币化、新增风险的预测和量化都具有很大的不确定性。如此不确定的数值计算出来的VFM量值用于决策出现失误的可能性就可想而知了。
PPP项目要求稳步开展绩效评价工作，政府根据评价结果依据合同约定对价格或补贴进行调整，以此来激励社会资本通过管理创新、技术创新，保证PPP项目成功运营。财政部第二批PPP示范项目评审标准中，VFM定量评价是评价标准的一小部分，VFM定量分析结果小于零时，应结合定性分析，综合考虑能否采用PPP模式，必要时应用费用效益分析、竞争性招标等方法进行物有所值分析，三种方法集成评价，保证决策的正确性。（来源：IPPCE研究所）
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