积极财政政策应更好发挥结构优化功能

财政政策、货币政策协调中会出现一些中国特色的事情，但货币政策总体上只能解决总量问题，处理好结构优化则须侧重财政政策。

提高赤字率不是积极财政的全部，财政政策积极的定义里面非常重要的是优化结构。

行政成本居高不下，与“大部制”、“扁平化”等改革远不到位有十分重要的关联，今年中央已有新一轮“大部制”改革重要部署，要贯彻落实到位。

当前中央要求财政政策更加积极有其必要性。我国GDP增速从2010年的两位数高速增长状态一路向下寻求软着陆和引领新常态，本来已基本上形成了L型转换。从2015年下半年到现在，中国宏观经济运行一直是在6.7%到6.9%的一个很窄的区间里面波动。原本在探底完了以后乘势再企稳，凝聚一个市场上比较有共识的向好预期是很有希望的，但是今年中美贸易摩擦升级带来了明显的不确定性。

既然经济已遭遇了不确定性和新的下行压力，就必须按照宏观调控的“相机抉择”要领做出政策调整。政策调整的方向目前已经看得很清楚。今年以来，货币政策已经几次出手，既有向三农的宽松，又有向中小微的宽松，最近还有向企业的宽松，所以实际上我认为目前的货币政策已经带有稳健之中较全面宽松的特征。

中央已经明确积极的财政政策要更加积极。我认为积极财政政策的“更加积极”可以从几个层面进行认识。

首先，何为“积极财政政策”？1998年我们首次使用“积极财政政策”这一概念。从中文的词意来说，这个表达比较含蓄。实际上亚洲经济危机发生以后，我们需要有适度的政策刺激与扩张。同时，除了扩张性以外，财政政策还有它自己不可替代的结构优化功能，要把它的功能更着力地发挥好，这样合在一起，才是财政政策的积极与更加积极。

其次，财政政策要配合货币政策来实施总量扩张，那么它扩张度加码的操作空间，一定会涉及提高赤字率。从流程上来说，财政部门是必须走预算程序来提高赤字率、加大发债规模的。今年还看不到这方面迹象，所以只能说不排除明年和后续年度有必要的话，赤字率会有所提高，负债规模继续扩大。

年内不做赤字率的适当调整可以理解，如果说贸易摩擦对年度GDP的影响一般认为不会超过0.3个点，上半年增速已经是6.8%了，下半年如果按照年度0.3个点计，或许下降0.15个点，如果再翻倍，也就是全年下降0.6个点的话，下半年将是下降0.3个点，我们仍然能够达到年初所说的年度经济运行是6.5%左右的引导性目标。但是如果真有必要，我觉得明年至少可以把赤字率先提高到3%。

3%是一个心理关口，即当年欧盟成员国签马约的时候取的整数关口，然而一般而言，财政赤字率提高到3%也不会有什么大的风险。从欧盟的经验来看，世界金融危机发生之后，欧盟成员国也没有守住3%的预警线，实践证明适当超出一些，不会有特别大的问题。但一定要审慎考虑。

再者，提高赤字率不是积极财政的全部。前面提到，财政政策积极的定义里面非常重要的是优化结构。我认为优化结构应该纳入当前中国所讨论的财政政策“更加积极”，而且要特别加以强调。这个视角正是紧密结合中央反复强调的我们构建现代化经济体系的主线，是供给侧结构性改革。促进结构的优化、实施宏观政策中的区别对待，主要是财政政策的功能。财政政策、货币政策协调中间会出现一些中国特色的事情，但回到基本认识，货币政策的操作总体上只能解决总量问题（而当下更多解决适当“松”的问题），怎么处理好结构优化的问题，则须侧重财政政策。积极财政政策更加积极，一定要在结构优化的方面，充分利用我们现在财政政策的内在功能，有所作为。

除了提高赤字率以外，从总量扩张，结构优化的角度来看，财政政策更加积极可以从以下几个方面体现。

第一，掌握好各个年度的举债规模。

举债规模跟赤字率提高正相关，如果适当提高赤字率，假定在未来几年还本的压力比较均匀，那么就应该更多地考虑每个年度适当多举借一些公债。现在按照官方数据，公共部门债务占GDP的比重不到40%，这可以说是一个安全区内相对保守的状态。有必要的话，我们可以在未来年度适当地提高到40%、45%甚至50%。2017年国内生产总值超过80万亿元，如果提高1个点是多少？1个点就是8000亿元以上的举债规模。要提高5个点，就是4万亿元以上的年度增加举债规模，而且每年GDP基数还会抬高，所以举债空间是有的。

但是也要警惕大家担心的问题：官方数据并不包括人们议论纷纷的地方隐性债。地方隐性债到底是多少？目前没有权威数字。《预算法》修订之后，经过三轮的置换，十几万亿的地方债存量基本消化掉了，转成中国特色之下由政府牵头安排、银行金融机构也接受的中期债券。现在大家担心的是跟着融资平台的暗中操作，跟着产业引导基金，以及PPP概念之下地方政府卷进去产生更多新负债。它到底是多大的压力？现在真的没有一个很清晰的判断。但我不认为会像有人所说的整个局面已经不可收拾。

BBC报道武汉“满城挖”的新闻事件可以作为理解负债率的典型案例。BBC去武汉做采访，最终出来的报道说武汉负债率高得一塌糊涂，似乎马上要垮。好在政府有理性的判断，后来武汉的整个发展过程没有受到多大的干扰。现在武汉及周边区域已乘势待腾飞，一片大好形势。我认为某一阶段上适当增加负债不可怕，如骤然刹车，最坏的结果是：形成一大堆半拉子工程，老百姓已忍受了噪音、忍受了交通不便、忍受了种种的扬尘，结果本来应该得到的，再往下会越来越好的结果，却出不来了。这就是一个典型案例：冲过瓶颈期，压力释放出来以后，风险一定是逐渐下降的。类似武汉这样的发展过程，我觉得不要把它说得似乎是大祸临头，一定要理性分析。具体的地方隐性债还有待于加强调查研究，一方面注重防范风险，另外一方面也不要在这里面有意去渲染极端化的一些过度悲观的说法。

第二，是结构性减税。

我国目前有18种正税。企业所得税方面，已经确定中小企业减半征收的政策到2020年以前不变，这个12.5%的税率比特朗普减税的力度大。小微企业纳税的“起征点”也已经抬得相当高。如果还有一个可以考虑的操作点，那就是企业的研发投入。9月21日，财政部、国家税务总局、科技部联合发布通知，明确提高企业研究开发费用税前加计扣除比例有关政策，根据通知，企业开展研发活动中实际发生的研发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按规定据实扣除的基础上，在2018年1月1日至2020年12月31日期间，再按照实际发生额的75%在税前加计扣除；形成无形资产的，在上述期间按照无形资产成本的175%在税前摊销。这一项优惠，能否再提高其幅度，也可以讨论。

除此之外，还需要看到中国企业的真实负担，大量是税外的。按我们研究者的说法：社保“五险一金”按国际比较而言明显偏高，另外多如牛毛的行政性收费的规范性，是明显不足的。中国整个企业负担的变动和弹性空间，明显比国际水平要大。如果真的要降低企业负担，一定要把税外各种各样的负担都放入眼界，看全景图，以配套改革来减负。

第三，积极财政政策还应该包括支出结构的优化。

这里面有一系列的扩大内需方面应该有所作为更积极的举措。财政近些年来围绕公共财政体系建设，已出台了很多改革措施，特别是通过支出结构优化、落实预算管理的完整性、加强基本公共支出管理、开展支出绩效评价等，直接或间接约束了政府行为，促进了政府职能转变，对政府非规范性获取收入起到了一定监督约束作用。但同时，对政府支出规模、支出责任的改革，即事权合理化改革的进展却有限。

从1994年分税制管理体制改革以来，从中央到地方谈体制，必然强调要推进事权、财权、财力的对应，但目前事权的界定仍然需要进一步明晰化，与之相关的则是政府支出规模连年扩大，相应的制度制约不到位。行政成本的居高不下，与“大部制”、“扁平化”等攻坚克难的配套改革事项远不到位，有十分重要的关联，今年中央已有新一轮“大部制”改革的重要部署，要贯彻落实到位。

切实提高财政支出管理水平，还应体现在“少花钱，多办事”，这要求制度创新、管理创新、技术创新互动的全面改革，需分别从这三方面着手，并加强三方改革互动。教育改革、科技创新也事关发挥科技“第一生产力”的重大作用。同时，财政应该以积极增加有效供给来引领扩大国内需求、释放潜力，比如利用PPP模式对公共工程、基础设施、产业新城建设运营、产业园区的开发等支持着超常规发展起来。还要以保障和改善民生为工作重点，进一步优化公共财政支出结构，切实地“把好钢用在刀刃上”，重点强化民生领域财政投入和社会建设，为国民提供一个愈益完整、合理、精细的社会保障制度，让老百姓有信心，减少消费方面的“预防性”储蓄。

（作者为华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长）

来源：经济日报

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（来源：金鹰基金的财富号 2018-11-16 16:20） [点击查看原文]