PPP协议中政府机关作为民事被执行人的法律风险

PPP协议中政府机关作为民事被执行人的法律风险

在司法实践中，政府机关除了履行行政职能之外，还有可能作为平等的民事主体对外签订民事合同。行政机关一旦作为民事主体对外签订民商事合同，就有可能成为民事诉讼的被告，继而成为被执行人。

据最高人民法院关于“北京北方电联电力工程有限责任公司与乌鲁木齐市交通运输局其他合同纠纷二审民事裁定书”[（2014）民二终字第40号]，对PPP协议的定性分为两种情况：（1）涉及行政规划、许可、处罚、管理、监督等行政职能的争议，属于行政法律关系，典型的是特许经营协议内容本身的争议。（2）内容上设定民事权利义务、有关于协议的履行、变更、解除等行为的，属于民事争议。

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故政府签订PPP协议存在成为被执行人的可能。

本文就政府机关作为民事主体在执行中的法律风险分析如下：

一、《预算法》2014年修订后，最高法关于只能用该行政单位财政资金以外的自有资金清偿债务的复函已经失效。

《最高人民法院执行工作办公室关于能否强制执行甘肃金昌市东区管委会有关财产请示的复函》（2001年4月19日[2001]执他字第10号）中，最高法院做了如下答复：

甘肃省高级人民法院：

你院甘高法[1999]07号《关于能否强制执行金昌市东区管委会有关财产的请示》收悉。经研究，答复如下：

我们认为，预算内资金和预算外资金均属国家财政性资金，其用途国家有严格规定，不能用来承担连带经济责任。金昌市东区管委会属行政性单位，人民法院在执行涉及行政性单位承担连带责任的生效法律文书时，只能用该行政单位财政资金以外的自有资金清偿债务。为了保证行政单位正常的履行职能，不得对行政单位的办公用房、车辆等其他办公必需品采取执行措施。

但是，2014年修订的《预算法》第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。即全口径预算，政府机关已经不存在所谓的预算外资金。而上述复函是建立在旧《预算法》的基础之上，随着新修订的《预算法》的颁布，该复函已经失效。

二、法院可以有条件的执行机关法人的财政资金。

1. 法院可以冻结机关法人的财政资金，但对国家机关财产的执行应以不影响该机关的基本运转和公共职能的行使为限。

中华人民共和国最高人民法院《驳回申诉通知书》（2010）执监字第32号 吉林省农业委员会： 你委（吉林省农业委员会）不服黑龙江省高级人民法院（2009）黑高法执复字第47号执行裁定书向本院提起申诉一案，本院已经审查终结，现答复如下：

一、关于反映大庆市中级人民法院（以下简称大庆中院）错误执行你委财政资金的问题。根据本院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第5条的规定，除非法律和司法解释明确禁止执行的财产，被执行人的所有财产都应当是可以执行的责任财产，而现行法律和司法解释并没有对机关法人财政资金的执行作出限制性规定。另外，本案中大庆中院对你委财产的执行数额只有650万元左右，不到你委年预算收入总额7826万元的百分之九，并不影响你委基本运转和公共职能的行使。

二、关于大庆中院未对主债务人财产执行就先执行你委财产的问题。经查，大庆中院先对你委银行账户资金采取的仅为冻结措施。大庆中院经查询有关财产登记部门，在查明主债务人吉林省公主岭市吉原原种有限责任公司和吉林省吉原种业有限责任公司确无方便执行的财产后，方对冻结的你委款项进行划拨。大庆中院的执行行为并不构成违法执行。 综上，你委的申诉理由不能成立，应予驳回。

最高人民法院 二〇一〇年十二月十四日

2. 财政局将存于零余额账户的专项资金流转到基本账户，可以作为可供执行的财产进行保全并扣划。

广西壮族自治区高级人民法院执行裁定（2016）桂执复25号，北海市卫生和计划生育委员会、北海市第二建筑工程公司等建设工程施工合同纠纷一案中，法院阐述了以下裁判要旨：

本院认为：作为北海市政府主要职能部门之一的北海卫计委，其经费来源是由北海市政府全额拨款的行政单位。

北海卫计委在工行北海分行南珠支行开设有两个账户，一是零余额账户，账号为21×××43；二是基本账户，账号为21×××27，该账户是北海卫计委日常开支使用的账户。

北海卫计委向执行法院提供了以下证明材料：

1.《扣划资金一览表》，该表载明“项目划入资金总额为899.3万元，支出347.0423万元，余额364.0063万元，冻结资金354.5791万元”，并附有“2009年其层医疗卫生机构专项补助资金”等27项项目的文件及财政授权支付凭证，证明北海市中级人民法院扣划的354.5791万元为上述27项专项资金的余额。

2.《北海市北海卫计委2012年工商银行21×××27账户存款对账单》，证明截止2012年12月31日该账户结余金额5006132.25元。

3.《北海市北海卫计委基本账户余额构成一览表》，该表载明“属北海卫计委项目划入资金总额为899.3万元，支出395.54445万元，余额5037521.76元。冻结资金499.743325万元，并附有”2009年基层医疗卫生机构专项补助资金“等36项项目的文件及转账凭证，以证明2012年度该账户余额5037521.76元的构成分别为上述36项专项资金的余额。从北海卫计委提供的《北海市北海卫计委基本账户余额构成一览表》与2012年度北海市财政授权支付凭证进行比对，发现，北海市财政局通过同城转账的方式，将北海卫计委申请批准预算的专项款项从零余额账户21×××43转到21×××27基本账户36笔合计622.3395万元。

而零余额账户作为财政部门或财政部门为预算单位在商业银行开设用于办理预算资金支付清算的账户，其日终余额与设立在中央银行的国库单一账户清算后结零，零余额账户设立的目的是办理预算资金支付清算的账户，链接了财政部门与预算单位的资金运载。

虽然中国人民银行、最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关与查询、冻结、扣划事业单位、机关、团体银行存款的通知》明确了查询、冻结、扣划存款的范围不包括国库库款，但资金性质在流转中不断发生变化。本案中，零余额账户款项流转前账户内资金属于国库资金，在零余额账户款项流转至基本账户后资金性质发生了变化，经本院查明，北海市财政局仅对零余额账户予以监管，对基本账户资金使用并不进行监管，因而原存于零余额账户资金的性质就不再是专项资金而成为北海卫计委的财产。因此，北海卫计委通过北海市财政局将存于零余额账户的专项资金流转到基本账户，可以作为可供执行的财产进行保全并扣划，北海中院（2005）北执一查字第8-12号执行裁定扣划北海卫计委354.579148万元至该院执行专户并无不当。

3. 政府债务只能用其自有或经过专项预算审批的资金清偿。

广西壮族自治区高级人民法院执行裁定书（2014）桂执复字第20号，贺辉实业有限公司不服北海市中级人民法院执行裁定申请复议一案中，法院阐述了以下裁判要旨：

本院认为，政府债务只能用其自有或经过专项预算审批的资金清偿。并没有证据证明执行法院上述所冻结的资金是闸口镇政府的自有资金，以及经过预算审批用于清偿本案债务的资金，执行法院因此而解除冻结该资金的执行行为并无不当。贺辉公司的复议理由没有事实和法律依据，依据本案异议裁定同样的理由予以驳回。

4. 法院可以冻结被执行人政府机关的财政资金。

上海市高级人民法院执行裁定书（2017）沪执复1号， 上海市浦东新区曹路镇人民政府申请复议一案中，法院阐述了以下裁判要旨：

预算法是为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督而依宪法制定。相关的法律和司法解释未对作为民事案件被执行人的政府机关财政资金的冻结，有禁止性或限制性的规定。故本案冻结被执行人曹路镇政府的银行账户，不违反相关的法律规定。被执行人曹路镇政府要求撤销对其银行账户冻结的异议申请，缺乏相应的法律依据，该院不予支持。

综上，合同一方当事人的行政主体身份并非当然决定协议的性质，需要根据具体的协议内容进行区分。当事人对具体行政行为的事实发生争议的，如行政规划、许可、处罚、管理等，该争议属于行政纠纷；当事人仅对协议的具体履行、解除后的处理产生纠纷的，属于民事纠纷。政府有可能成为被执行的对象，也确实有被执行的操作路径，政府方在PPP协议的签署和履行过程中需要注意该风险。而从社会资本方的角度，当事人应正确区分案件的性质，采取相应的诉讼程序，维护自己的合法利益。

致上谈兵是致金研究院运营的实务研究型自媒体平台，研究方向主攻不动产、PPP、军民融合、文旅医养及资本市场的PE/VC、IPO、新三板、并购重组、银行、证券、信托、债市、项目融资、资产管理、资产证劵化、基金等业务方向的政策分析、产业研究，目前已在业内已广为传播，