作者：岳品瑜 刘四红 北京商报
完善货币政策工具箱、任何单位和个人禁发数字代币、加大金融违法行为处罚力度……中国人民银行法大修在即，给市场释放多个重磅信号。10月23日，央行官网发布消息称，为健全金融法治顶层设计，支持金融业稳健发展，央行积极推进《中华人民共和国中国人民银行法》修改工作，起草了《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），现向社会公开征求意见。《征求意见稿》包括总则、组织机构、人民币、业务、监督管理职责、监督管理措施、财务会计、法律责任和附则，共9章73条。
提高宏观审慎政策法定地位
北京商报记者注意到，《征求意见稿》首先强调了金融服务实体经济，加强金融宏观调控。制定该法，主要是为保证国家货币政策和宏观审慎政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，维护金融稳定，促进金融服务实体经济。
在业务大章中，《征求意见稿》提到了建立货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，包括完善货币政策工具箱，适度增加货币政策工具的灵活性，保证货币政策调控科学合理有效。
同时，为填补宏观审慎政策的制度空白，《征求意见稿》建立宏观审慎政策框架，明确宏观审慎政策目标，以加强逆周期调节和穿透式监管为重点，健全金融机构逆周期资本缓冲、风险准备金、压力测试等宏观审慎政策工具箱。
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“对货币政策灵活性的规定，将使得央行能够更有效地应对经济周期波动和危机，扩展逆周期调节的空间。同时，宏观审慎的法定，让央行的监管和引导直接到达商业金融机构，提高调控和监管时效，此外，提高宏观审慎政策的法定地位，也可以进一步杜绝金融机构的潜在风险行为。”对于此项修改内容，苏宁金融研究院高级研究员陶金如是评价道。
《征求意见稿》明确宏观审慎政策目标，光大银行金融市场部分析师周茂华同样认为，补齐制度短板与政策工具箱，将有助于发挥金融管理统筹协调，监管部门依法履行防范化解系统性金融风险、维护金融稳定职责，也有助于提升金融服务与管理水平。
明确金融法律法规草案拟订职责
为更好地进行金融宏观调控，《征求意见稿》从全局出发，进一步明确了央行制定和执行宏观审慎政策的职责定位，提升货币政策和信贷政策监管的有效性。
具体来看，《征求意见稿》同时修改完善了央行的职责，明确拟订金融业重大法律法规草案、制定审慎监管基本制度、牵头负责系统性金融风险防范和应急处置、三个“统筹”、组织实施国家金融安全审查等职责；落实金融稳定发展委员会办公室的职责，加强监管协调与信息共享。
北京商报记者注意到，央行职责完善一事引发业内关注。在麻袋研究院高级研究员苏筱芮看来，此项规定从源头上为央行赋予了拟订金融业重大法律法规草案的重大权限，有利于发挥央行在金融领域的专业监管作用。
同时，在健全系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的统筹监管制度上，《征求意见稿》明确系统重要性金融机构的评估、识别、监测分析、并表监管以及恢复和处置计划的制定实施。明确了金融控股公司的审批和监管规定，明确重要金融基础设施的建设规划、认定、检查评估和监管。此外，《征求意见稿》还完善了金融业综合统计管理和信息报送规定。
明确禁发数字代币
此次发布的《征求意见稿》，亦提及到了全民关注的数字货币。
在完善人民币管理规定上，《征求意见稿》规定人民币包括实物形式和数字形式，为发行数字货币提供法律依据；同时，《征求意见稿》为防范虚拟货币风险，也提出一系列禁止行为：明确任何单位和个人不得制作、发售代币票券和数字代币，以代替人民币在市场上流通。
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“数字代币本质上是一种虚拟商品，不具有与法定货币等同的法律地位，一般虚拟代币的价值是依托一定平台，如果脱离平台或对于非平台用户而且并无实际价值，容易沦为投机、炒作、洗钱、非法集资等工具。”周茂华告诉北京商报记者，本次《征求意见稿》明确任何单位和个人禁止制作和发售数字代币，主要是在法律层面禁止非法融资、洗钱等活动，避免投机炒作保护投资者合法权益，从而维护正常的经济金融秩序。”
苏筱芮同样称，此项修改一方面明晰了数字人民币的法定地位，为数字人民币的落地应用提供了法律依据，另一方面则强调了其他虚拟货币的非法定地位，与防范化解重大金融风险的监管精神相适应。在她看来，防范虚拟货币风险，是为法定数字货币落地扫清障碍的一种表现，能够使数字货币、区块链技术等正本清源，通过法定数字货币的研发与使用，真正发挥为实体经济服务的根本作用。
“中国正在推进研发法定数字货币，并明确数字货币的发行权归央行。此次将数字货币的法律地位写入中国人民银行法修订中，也将为后续央行发行数字货币提供法律依据。”零壹研究院院长于百程指出。
杜绝“赤字货币化”潜在负面效应
北京商报记者注意到，除了防范虚拟货币风险外，在进一步发挥央行维护金融稳定和防范、处置系统性金融风险的作用上，《征求意见稿》规定了央行对金融体系整体的稳健性状况进行监测评估，牵头防范和化解系统性金融风险；建立明确的金融风险处置责任体系，完善系统性金融风险处置措施，包括监督问题机构实施自救、对债权人依法实施债务减记、提供流动性支持、设立特殊目的实体等。
《征求意见稿》还完善了央行的治理制度。如继续坚持央行不直接认购、包销国债和其他政府债券，不向地方政府提供贷款的原则。
值得一提的是，今年4月，“财政赤字货币化”一度成为国内财经界的热门话题。有学者提出，可以由央行直接购买特别国债，这样不但可以避免国债向市场发行产生的挤出效应，而且可以产生和央行扩大货币供应不同的效果。不过，该观点一出来即遭到大量反对意见。
“《征求意见稿》做如此处理，意在重申中国央行货币政策的底线，从根本制度上约束政府部门和央行自身的货币政策尺度，是在负责任地构筑宏观政策威信力。”陶金告诉北京商报记者，即便在现实中，央行很难会出现“赤字货币化”的相关政策操作，但将这种规定上升到法律层面上，就将“赤字货币化”背后的潜在负面效应完全杜绝，也给了市场和公众更稳定的政策预期。
周茂华同样评价称，此举是管理层从法律层面明确了，我国不会走“财政赤字货币化”道路。从目前我国经济、政策状况、现行国际货币体系与人民币国际化程度等多维度看，我国目前并无实施“财政赤字货币”的必要，而且这种政策对我国宏观经济、政府信用等方面造成严重负面影响甚至引发系统性风险。我国目前传统政策充足，我国需要通过深化改革释放国内发展潜力，让经济更可持续发展。
加大金融违法行为处罚
此外，在健全央行履职手段，加大对金融违法行为的处罚力度方面，《征求意见稿》以依法行政为原则，提升法治能力，完善央行履职所需的检查监督和监管措施规定，增加限期整改、整改承诺制度。
针对金融市场违法成本低的问题，《征求意见稿》加大对金融违法行为的处罚力度，规定对情节严重的违法行为可以加重处罚，罚款上限提高至二千万元；对取得央行许可的机构增加责令暂停业务、吊销许可证、市场禁入等处罚措施。
在苏筱芮看来，此项修订内容与打赢防范化解金融重大风险攻坚战的基本目标相适应，从历史经验来看，一些“小打小闹”式的处罚措施不能动摇违法机构的根本，甚至还有一些机构在黑灰产获取的收入与监管罚单金额之间打起了“小算盘”，做起了“选择题”。此次修订能够加大金融机构的违法成本，从源头上根除金融机构从事黑灰产的侥幸之心，有利于金融业务回归本源，长远来看有利于行业健康可持续发展。
当前，国内金融体系违法违规案件频发，严重破坏市场正常秩序，扰乱投资者预期，损害投资者合法权益，滋生局部风险隐患。周茂华认为，这些违法案件背后的原因较多，其中一个重要原因就是违法成本过低，管理层应市场呼声，加大金融违法行为惩处力度，将提高法律震慑力，净化市场环境、切实保护投资者合法权益，促进金融市场健康发展。
意在平衡好稳增长和防风险
近年来，经济金融形势出现重大变化，金融市场规模迅速扩张，金融创新层出不穷，金融业务交叉融合，互联网金融快速发展。但与此同时，金融风险交叉传染、金融服务实体经济能力不足等现象不同程度存在，货币政策传导机制仍需进一步疏通。
央行称，为强化金融服务功能，平衡好稳增长和防风险的关系，精准有效处置重点领域风险，深化金融改革开放，增强金融服务实体经济的能力。为更好落实改革要求，需要完善金融宏观调控体系，健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架和逆周期调节机制，建立系统性风险处置机制，维护金融稳定。有必要通过修法，落实央行新职责要求，完善履职措施，在法律框架下推动金融业高质量发展，为社会经济发展营造良好金融环境。
陶金指出，总体来看，按照金融服务实体经济效能提升、防范金融风险的要求，《征求意见稿》对相关条款作了修订，更加有效地引导资金向更具效率的经济部门流动，以更好地服务实体经济，并从法律上确立货币政策和宏观审慎双支柱调控框架，进而赋予央行更有效的管理手段。
苏筱芮则认为，此次《征求意见稿》的下发，与此前《商业银行法》的修订一脉相承，本质上体现了银行监管工作的全面性与持续性。整体来看，文件新增了对金控公司、征信行业、支付机构等数字经济背景下新型机构的相应规定，对完善整个金融市场监管、源头提升准入门槛、把控金融风险具有积极意义。
“近几年，中国金融领域改革作出多项重大部署，包括服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革等多个方面，这些部署内容需要通过法律的方式充分体现，以做好法律保障。中国人民银行法修订后，金融服务实体经济、金控公司监管等更加有法律依据。”于百程称。
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