经观头条｜央企存量土地资产盘活“开局”
经济观察报
2024-08-03 08:33鲲鹏计划获奖作者,经济观察报官方账号
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经济观察报 记者 王雅洁 史上首轮央企存量土地资产规模化盘活，正在拉开大幕。
这是各大央企第一次如此郑重地将此事列入日程，也是国务院国资委（下称“国资委”）首次对整个央企土地资产展开普查并提出统一要求。
一名国资人士透露，相关央企正在陆续启动存量土地盘活试点，根据企业实际情况进行摸底，向国资委上报存量土地资产的相关数据。
经济观察报获悉，国资委有关司局为此联合中国诚通控股集团有限公司（下称“中国诚通”）做了一个专项课题，旨在摸底央企存量土地资产规模，并根据已掌握的情况和分析结果，形成了国资委系统内的首个土地资源大数据库。截至目前，该数据库没有对外公开。
国资委还启动了相关央企的存量土地资产盘活试点，一企一策，先行先试。
近些年，土地资源日益稀缺。存量土地的盘活利用是完善要素市场化配置、加快全国统一大市场建设的重要内容之一。央企作为国有经济的重要组成部分，是存量土地权属大户。如果能撬动央企存量土地资产的盘活，将创造更多的经济价值，还能新增有效投资，对推动经济发展意义重大。
但经济观察报从多家央企了解到，由于央企存量土地管理机构分散、使用性质多元、权属纷争较多等，利益纠葛也较多，盘活周期动辄几年起，不仅缺钱、缺专业队伍，还缺政策支持。
上述国资人士认为，处置盘活存量土地资产，最容易被人忽视但最容易引发内部争议的问题之一，是其涉及多个利益主体和庞杂的历史遗留问题。
除国资委外，这项工作需要更多部门和层级、更多资本和更有技巧地参与，方能成事。
多年来，各大央企憷于上述种种难题，并没有足够动力推进此事。
今年7月，作为国有资本运营的高手，中国诚通经由国务院国资委批准，联合中国东方资产管理股份有限公司（下称“东方资产”）共同发起设立国有企业土地资产盘活专项基金（下称“专项基金”），总规模300亿元。
多位央企资产管理公司的相关负责人对经济观察报表示，该基金有望明显提升盘活效率，啃下存量土地资产处置这块“硬骨头”。
这是国资层面首次尝试大规模用市场化、专业化的方式化解“受困”的土地资产。
诚通来了
作为国资委下属的国有资本运营公司试点企业，诚通在央企非主业及不良资产市场化、专业化运作上经验丰富。
上述专项基金总规模为300亿元，东方资产出资70%，中国诚通出资30%，存续期限为10+2年。该基金将通过项目直投和设立子基金的方式开展投资，操作路径为“政府出政策+国企出资源+基金出资金”的合作范式。
该专项基金由国务院国资委批准，中国诚通联合东方资产共同发起设立，中国诚通承担专项改革任务的全资子公司诚通通盈基金管理有限公司担任该基金的基金管理人，负责基金全生命周期的投资与运营管理工作，中国东方特殊机会投资事业部参与基金未来的运营管理工作。
一名接近该专项基金的人士表示，作为主要的出资方，东方资产会参与一些项目的投资决策。该基金的投资形式为股权投资，盘活标的为土地及附属建筑物，盘活业态为产业园、保租房、人才公寓、“平急两用”公共基础设施、战略新兴产业用地。
该基金的业务开展模式有三种：一是项目直投，即由基金直接投资土地资产盘活项目；二是子基金合作，土地盘活基金可与相关央企或地方主体共同发起设立专项子基金，专项服务于该央企及地方；三是定制化方案，根据企业资质、资产状况、盘活需求等不同，可进行定制化土地资产盘活方案和运营模式设计。
一家基建央企人士表示，盘活存量土地资产的项目周期短则两三年，长则七八年，很难短期内看到成效。由于国企管理体制的问题，市场化决策效率较低，相关国企在盘活过程中，得征求各个单位、企业的意见，要和不同的投资方协商，内部利益博弈很多。
专项基金的出现，有望改善上述局面。诚通在“下场”前，做过一番统筹规划。
上述接近专项基金的人士表示，除了出钱，该专项基金还打算提供更多的专业帮助，帮企业规划盘活方案，寻找最佳盘活路径，包括跨央企的资产资源调剂，该专项基金都会纳入考虑。
他说：“很难做成标准化，不同土地资产的盘活需要因地制宜，这是相对个性化、非常复杂的事情。”
该接近专项基金的人士表示，和“一刀切”把土地资产卖掉不同，专项基金在操作过程中，首先评估资源方对土地的诉求，再评估其他央企的最新需求，摸底后结合地方土地资产特点、区域位置、地方规划、周边设施来制定土地整理方案。
整理的主要内容包括，专项基金团队首先要帮助央企对账、证、实物进行比对，对财务、实物进行前期梳理，搜集历史素材，把账外的土地资产盘盈（财务术语，是指在财产清查时发现实存数大于账簿结存量或有物无账的现象）入账。
除此以外，专项基金还要和多个利益方展开沟通，摸清不同利益方的诉求，让涉及该项土地资产的不同利益方各取所需。
该接近专项基金的人士，对专项基金富于自信，认为正常的土地整理、调整规划、引入建设队伍是通用能力，基金能给得起钱也不是最主要的，强大的策划能力、协调社会资源能力，才是此轮央企规模化盘活存量土地资产最迫切所需，也是专项基金拥有的独一无二的能力，在此之前，并没有哪家央企能够做到这些。
目前，该专项基金已与一些央企签署合作协议。
不过该人士也表示，由于基金刚成立，很多路径尚在探索阶段，未来基金规模是否会再扩大，或者能成功落地多少资产盘活项目，仍是未知。
路径
在诚通出手之前，一些央企曾有过陆续的尝试。
从广义来说，存量土地是指已经占有或使用的城乡建设土地，狭义来说，存量土地是指闲置未利用，或者利用产出效率低、充分性低、但具备潜在开发利用能力的现有城乡建设用地。
上述国资人士举例，存量土地包括通过招标、拍卖等方式获取土地使用权的建设用地，通过划拨获取土地使用权的建设用地，获取土地使用权但未利用的闲置土地，由于历史原因导致土地产权未明确的建设用地以及农村集体的土地和建设用地等。
一家能源央企人士表示，自己所在企业之前探索的主要盘活路径，是将闲置未利用的土地资产（一块工业用地）进行变性，再和地方政府沟通，参与到当地变更的城市规划中，将这块工业用地的一部分，先改造成部分商铺，再进行联动开发。
另一家制造业央企，则拿老旧小区棚改项目试水，对危房进行改造，联合集团下属的另一家房地产公司，对盘活项目进行可研探讨，除了满足回迁户的要求，再新建一些商业项目，通过这些商业项目收回部分投资成本。
不过，该项目筹划了两年多，由于资金吃紧，尚未取得快速进展。该制造业央企人士估算，此盘活项目投资初期至少需要30亿元资金。
上述国资人士表示，从路径上看，盘活存量土地的有偿方式，包括对具备土地使用权和所有权的建设用地转出、出租、出让等，最终目的在于优化资产配置，明晰土地产权，量化土地资产价值，促使存量土地资产以不同的价格进入相应市场进行交易，实现土地产权流动与重组，达到生产要素与土地资源的优化配置。
上述接近专项基金的人士认为，政府回购也是一种不错的备选方案。他的想法已经在一家央企的存量土地资产盘活项目中得以体现，一家基建央企正在和地方政府交涉存量土地（划拨地）的回购事宜，如果回购落地，地方政府初步拟定将其改造成中心公园。
不过，即便部分央企零星探索过上述盘活路径，但囿于项目周期动辄好几年、资金压力大等原因，央企存量土地资产的盘活一直未能形成规模。
上述接近专项基金的人士提醒，下一步，需要从市场可行、经济可行、操作可行三个维度对项目进行判断。地块价值、所处城市经济市场、房地产市场这些因素都要进行仔细研判和经济测算，在此基础上，再去和地方政府商议具体的合作模式，进一步推动土地进行变性，一并参与到政府新规划的调整当中。
博弈
暇疵资产权证，是悬在大多数央企头上的达摩克利斯之剑和独属于国央企的历史遗留问题。
上述央企资产管理公司负责人，很早就看中了一块面积较大的闲置土地，想将该土地盘活改造成物流仓储用地。一年过去了，这块地还是“僵”在原地，原因就在于土地的权属有瑕疵。
该央企的瑕疵权证问题并非孤例。
经济观察报了解到，很多央企的土地资产权属情况都十分复杂，加上顶层针对土地及房屋的会计政策进行过多轮调整，以前土地及房屋分别归属于不同部门管理，一些企业按照政策要求辅业改制上市，又对部分土地及房屋剥离，加上下属子企业在实际生产经营过程中交叉使用，出现了大量的房地分离、账证不符、账实不符等现象。
上述央企资产管理公司负责人举例，哪怕明确了这块土地资产权属A公司，但B公司与土地的属地关系更为密切，想要和属地沟通，该资产管理公司负责人还要过五关斩六将，和地方上的各个子企业再交涉，过程非常艰难。
按照相关监管要求，不动产需要在企业财务账、产权证及实际归属和利用上均进行统一，才无被利用的隐患。该负责人遗憾的是，当年国央企进行多轮改革时，国央企之间经常合并划转，划转手续要求不严格，划转文件也没对资产进行明确，导致现在权证变更错过了最佳的窗口期。
不仅内部协调难，地方政府也在“出难题”。
盘活存量土地资产的其中一条路径是资产置换，当某些地方政府规划变动，涉及资产征拆时，相关央企可以通过政府征收的方式，和地方政府谈置换。
资产置换一事，博弈的焦点在于“大家都没钱”。
一家央企在和河北某地的地方政府谈判时，遇到了当地的“压价”，地方政府将征收价格压得比评估价还低，该央企为了促成此次盘活，正在进行多轮谈判，例如满足地方政府的其他需求，用自己企业的专业团队帮助当地建设医院等，以此作为议价的筹码，争取利益最大化。
在议价的过程中，该央企还要和地方住建部门周旋。在土地征收、职工安置环节，该央企都出面帮助当地有关部门一起协作，投入了高额的时间成本、人力、财力。
以当地一块存量土地上的棚户区改造为例，为了征求90%以上住户同意，该央企人士所在团队只能一家一家去和住户沟通。
监管层已经关注到上述问题，2023年，《自然资源部国务院国资委关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》（自然资发〔2022〕205号），曾专门针对国有企业公司制改制涉及的土地权利人名称变更，提出过“向土地所在地的市、县自然资源主管部门提出申请，直接办理土地使用权人名称变更登记手续”的要求。
但对企业来说，走常规渠道变更权证，政府机关对有关权证变更要收转让费，加上多年过去，土地资产早已增值，如今的土增税水涨船高，一些央企并不愿意缴纳如此多的税费，情愿观望，也不主动推动土地资产盘活。
再以划拨地为例，相关央企做盘活时还需要补交土地出让金，金额也不低。
上述央企资产管理公司负责人说：“说白了，最起码得让我把账算过来，盘活的土地资产能挣钱，不能亏。”
经济观察报联系多家央企后发现，这是一个共性问题，问题的关键，又回到了“钱”上。
节点
即便很难，这件事也到了不得不推动的时候。
上述国资人士认为，近年来，经济形势日趋严峻，人地矛盾和土地资产争夺日益明显，盘活存量土地迫在眉睫，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重大意义，还能满足企业对土地资产的强烈需求，也是中国经济的顺畅运行、国有资产保值增值的重要保障。
这一点，和国家层面的政策要求亦是契合。早在三年前，国资委就有意规模化推动此事，相关央企也陆续启动自己企业存量土地资产的摸底和梳理。
不过，国央企有着自己的特殊性，体量庞大，层级繁杂，盘活一事困难多重。
一家央企人士表示，前几年企业的日子好过时，盘活存量土地资产不是首选。近两年经济形势严峻，企业投入的项目资金成本很高，但经济收益逐年下降，这时如果能盘活一些资产，就能解燃眉之急，提升资产价值。哪怕把闲置土地租出去，或者对老旧小区、棚户区进行改造，把存量资产更新成新资产，也能为企业拓宽增收渠道，实现资产保值增值。
阳光时代律师事务所合伙人朱昌明认为，近年来，部分国企经营的风险较高，存在大量低效、无效的土地资产，一方面企业又背负巨额债务、面临着较大的资金压力。因此，通过盘活存量土地资产，企业可以回收资金、缓解资金压力。这是国企防范化解债务风险、优化资产结构的重要手段。
基于此，国资委、诚通开始接连出手。
上述央企资产管理公司负责人，也关注到了专项基金并尝试接洽。
不过，与专项基金的合作，是双向选择的过程。该资产管理公司负责人打算先筛选出相对优质的资产，在确保投资收益合理的前提下，才会和专项基金谈合作。假如资产存在问题太多，盘活推动周期太长，诚通基金的后续资金投入也受影响。
上述接近专项基金的人士认为，该项基金会带来一些规模效应，但目前企业整体需求不足，社会整体投资动力也不足，想形成真正的效应需要一个周期。
他在和其他央企交流中也了解到，有些企业到现在都没想好，该把存量土地资产用于何处，暂未明确自己的需求。
一名能源央企人士认为，专项基金的解决和加速是一方面，更重要的，还需要政府层面的政策指导，比如税费问题、土地出让金问题，都需要政策层面的支撑。
朱昌明认为，盘活土地资产不是处理闲置资产的临时性任务，而是重新整合土地要素资源、实现资源配置效益最大化的系统工程和长期工程，所以国企盘活存量土地资产需要在改革发展的大局下去设计盘活路径。国企要建立包括土地资产在内的存量资产管理机构、常态化管理机制和专业管理团队，将资产盘活工作纳入企业发展战略和日常运营管理。
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