【PPP模式】政府和社会资本合作（PPP）前期咨询

什么是政府和社会资本合作（PPP）?

PPP模式是指政府为增强公共产品或服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。（PPP是Public（公共）-Private（私人）-Partnership（合作机制）的首字母缩写）

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。

政府和社会资本合作（PPP）前期咨询内容

政府和社会资本合作（PPP）前期咨询内容主要包括：物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案。

1、物有所值评价

物有所值是产品或服务全寿命周期内成本和质量的最优组合，以满足使用者的需求，物有所值理论是利用全寿命周期理论评价政府部门能否从项目产品或服务中获得最大收益的一种评价方法；是政府部门选择传统模式还是PPP模式的决策支持技术；有利于促进资源最大化利用，更好地实现基础设施项目建设运营的经济性、效率及效果。

2、财政承受能力论证

财政承受能力论证是指识别、测算项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。

3、实施方案

政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营，购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系的实施方案。通过实施方案的编制，明确项目风险分配、运作方式、政府和社会资本方各应承担的权利义务、项目的投融资结构、资产权属、项目回报及各项权利义务边界，和事宜项目本身的社会资本采购方式等，实施方案体现PPP项目的核心条件，是政府审批决策的依据，也是PPP合作关系展开的基石。

政府和社会资本合作（PPP）适用的范围

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑PPP模式建设。

政府和社会资本合作（PPP）模式运作类型

项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

BOT建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

BOO建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

TOT转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

ROT改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

政府和社会资本合作（PPP）模式选择

经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。同时，在项目运作方式阶段确定项目公司和政府的主要职责。

政府和社会资本合作（PPP）模式相关编制依据

2014年

财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题》的通知（财金〔2014〕76号）

国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）

《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知（财金〔2014〕113号）

财政部关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知（财库〔2014〕214号）

财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号）

《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综〔2014〕96号）

2015年

国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）

财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金〔2015〕21号）

国家发展改革委办公厅关于印发《养老产业专项债券发行指引》的通知（发改办财金[2015]817号）

《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》（国办发〔2015〕84号）

国务院办公厅《关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》的通知（国发〔2015〕14号）

2016年

国务院办公厅《关于促进医药产业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕11号）

关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金[2016]92号）

国家发展改革委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作》的通知（发改投资[2016]1744号）

国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资[2016]2231号）

国务院办公厅《关于印发深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务》的通知（国办发〔2016〕26号）

国务院办公厅《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号）

国家发展改革委 住房城乡建设部《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作》的通知（发改投资[2016]2068号）

国土资源部办公厅关于印发《产业用地政策实施工作指引》的通知（国土资厅发国土资源部办公厅关于印发《产业用地政策实施工作指引》的通知（国土资厅发〔2016〕38号016〕38号）

国土资源部办公厅关于印发《养老服务设施用地指导意见》的通知（国土资厅发[2014]11号）

卫生计生委《关于做好医养结合服务机构许可工作》的通知（民发〔2016〕52号）民政部）

中国人民银行民政部银监会证监会保监会《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》（银发〔2016〕65号）

2017年

国家发展改革委 住房城乡建设部《关于进一步做好重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作》的通知（发改投资〔2017〕328号）

政府和社会资本合作（PPP）模式准备资料

（1）项目发起人对本项目PPP模式初步构想及建议；

（2）项目进展情况简介资料；

（3）与项目相关的规划、选址报告；

（4）项目建议书或项目可行性研究报告（包括完整的财务评价报表）；

（5）项目前期已取得的批复文件（如可行性研究报告批复，规划选址意见书、环评批复、用地预审等）；

（6）近五年项目所在地政府一般公共预算支出数据

PPP模式运作流程

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