构建跨行政区合作发展新机制 实现经济区与行政区双轮驱动

党的二十届三中全会决定提出：完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制。我国的行政区是历史形成的，从秦朝实行“郡县制”，隋唐实行“路州制”，元朝实行“行省制”，制度逐步完善，行政效率很高，但也造成行政分割，横向联系受到制约，尤其是不利于全国统一大市场的形成。促进区域合作，需要构建跨行政区合作发展新机制，实现经济区与行政区双轮驱动。

我国行政区现状及存在问题

我国的地方行政区从上至下共有省（直辖市、民族自治区）、市（地区、民族自治州、盟）、县（县级市、旗）、乡（镇、苏木）四级，每一级行政区都有明确的边界，设有功能比较完备——既有政治功能又有经济管理功能还有社会管理功能的政府。省级行政区范围比较大，从数万平方公里到超过百万平方公里，人口从数百万到过亿。乡级行政区的面积从数百平方公里到上千平方公里，人口从数百到数十万。强有力的行政体制，有效保证了纵向的政令畅通，保障了国家的统一和民族的团结，也有利于集中财力搞建设和社会文化繁荣。但也存在一些不容忽视的问题。

一是存在比较严重的行政分割。由于界限比较明确，经济要素跨省、跨市、跨县甚至跨乡都存在不同程度的障碍。计划经济时期，按行政区组织经济活动，很多物资自上而下调拨，跨行政区流动几乎不可能。计划经济向市场经济转轨时期，对经济要素的控制成为各级政府的本能，不时爆发“啤酒大战”“棉花大战”“汽车大战”。还有就是“断头路”较多，在涉及跨省、跨市、跨县的道路、桥梁等协调难度很大。

二是省际交界区域经济发展缓慢。通过比较发现，各省的省会城市和位于省域边缘的地级市，存在非常明显的差距。同时也发现，省和省交界的几个地级市，发展水平表现出很强的一致性，都是省内发展水平最低的，如晋冀鲁豫交界区域、苏鲁豫皖交界区域、湘鄂渝黔交界区域、赣浙闽皖交界区域等等。有些尽管地处东部沿海地区，也存在这样的现象，像浙江很发达，福建很发达，但是省际交界区域，经济发展水平也很低。

三是横向联系与合作比较困难。推进区域合作很重要，各地也需要，但推进起来并非易事。上世纪80年代，全国设立了30多个跨省的经济合作区，每年开会，有的坚持到了现在。如晋冀鲁豫交界的中原经济协作区，从80年代成立到现在，每年都举办市长联席会议，实施了一些合作项目。还有一个淮海经济区，范围包括20个地级市，每年召开市长联席会议。但进行有成效的合作，解决我国普遍存在的行政分割问题，是很困难的事。淮海经济区、中原经济协作区成立这么多年，实际效果并不大。

构建不同层次的经济区，建立行之有效的合作机制

经济区是经济联系紧密并相互依托的区域。尺度可大可小，大尺度如东部、中部、西部，小尺度如几个相邻的乡镇、县区，是根据经济发展的需要构建的。相邻几个省可构建一个经济区，如长三角区域包括苏鲁豫皖四省；相邻几个市也可以构建一个经济区，如粤港澳大湾区包括珠三角九个地级市加上香港和澳门，晋陕豫黄河金三角包括运城、临汾、渭南、三门峡四个地级市，万达开川渝统筹发展示范区包括达州、万州、开州三个地级市。前述省际交界区域都可以构建经济区。

我国“九五计划”提出构建七大经济区，分别是：长江三角洲及长江沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区、东北地区、中部地区、西北地区。七大经济区涵盖了除港澳台地区之外其他国土，但有两个特征，一是并非全部以省为单元，如环渤海地区仅包括内蒙古自治区中部，东北地区仅包括内蒙古自治区东部，西北地区仅包括内蒙古自治区西部；二是有些省区是重合的，如辽宁既属于环渤海地区，也属于东北地区，长江三角洲和沿江地区包括了中部地区一大部分，这给规划带来了很大难题。“九五”期间，原国家计委组织编制了七大经济区的规划，因没有建立行之有效的合作机制，这些规划多数没有付诸实施。

城市群是由若干相邻的城市组成的城市集合体，有的跨越了省级行政区，像长三角城市群、成渝城市群、哈长城市群等；有的跨越了地级行政区，如山东半岛城市群、辽中南城市群、珠三角城市群等，因地理上连续，城市之间的联系紧密，所以是一个典型的经济区。“十二五”时期，国家发改委编制了多个城市群的规划，有的规划已报经国务院批准，实际效果不是很明显，主要原因也是合作机制没有建立起来。

都市圈是由一个规模比较大的核心城市对外辐射形成的经济区。有的辐射半径100公里，有的辐射半径150公里，一般都跨越了核心城市所在的行政区。如上海的辐射半径超过150公里，苏锡常和嘉兴、绍兴等均在上海的辐射范围之内，北京的辐射范围也比较大，廊坊、保定、承德和张家口的大部分地区均在其辐射范围之内。凡跨越行政区，均应建立合作机制，统一规划、建设与管理。没有行之有效的合作机制，实现同城化的目标难以实现。

关于经济区的设立，各地都在进行这方面的探索与尝试，并得到中央的支持和指导，如晋陕豫黄河金三角区域、川南渝西融合发展试验区、通州区与廊坊北三县协同发展示范区、长三角生态绿色一体化发展示范区等，均属于跨省市的经济区。在合作机制上进行了有效探索，如普遍建立了市长联席会议制度，有的还设立了办事机构，但实施效果不尽如人意，根本原因是职能不明确，目标不清楚。

建议未来以城市群为依托构建跨省的经济区。如以辽中南城市群和哈长城市群为依托构建东北经济区；以京津冀城市群和山东半岛城市群构建泛渤海经济区；以长三角城市群为依托，构建泛长三角经济区；以海峡西岸城市群为依托构建海峡经济区；以粤港澳大湾区城市群和北部湾城市群为依托构建泛珠三角经济区；以长江中游城市群和中原城市群为依托构建中部经济区；以成渝城市群为依托构建西南经济区；以关中城市群和天山北坡城市群为依托构建西北经济区。这些经济区，比东部、中部、西部的范围小，便于推进合作，另外，以城市群为核心，便于发挥城市群的辐射带动作用。

2018年11月18日，中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中提出：加强省际交界地区合作，支持晋陕豫黄河金三角、粤桂、湘赣、川渝等省际交界地区合作发展，探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。加强省际交界地区城市间交流合作，建立健全跨省城市政府间联席会议制度，完善省际会商机制。

如何实现经济区与行政区双轮驱动？

很多学者长期研究经济区，并且研究者的队伍越来越庞大。中共中央和国务院文件中也不时出现“经济区”这一概念，但在国家体制中并未有一席之地。国家“七五计划”对我国东部、中部、西部的范围做了划分，并于2000年正式启动实施了西部大开发战略，于2003年启动实施了东北地区振兴战略，国务院还成立了西部大开发办公室和东北振兴办公室。2014年，开始实施京津冀协同发展战略，随后推出了长江经济带发展战略、粤港澳大湾区发展战略、长三角区域一体化发展战略、黄河流域生态保护和高质量发展战略、成渝地区双城经济圈发展战略，这些都是跨省的经济区，但在国家层面并没有建立规范的制度体系。

2021年10月，中共中央、国务院《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出，探索经济区与行政区适度分离改革。支持在重庆都市圈、成都都市圈以及川渝统筹发展示范区、川南渝西融合发展试验区等地，率先探索建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制，试行建设用地指标、收储和出让统一管理机制，探索招商引资、项目审批、市场监管等经济管理权限与行政区范围适度分离。

设立经济区的目的在于弥补行政区的某些不足，而非替代行政区。经济区的功能有三个，一是合作区，加强省与省的合作，尤其是加强城市群和周边地区的合作；二是规划区，共同编制区域空间规划。各级政府对规划都非常重视，无论是发展规划、产业规划，还是城市规划、交通规划，包括最近几年编制的国土空间规划，省市县同时编制，都是本行政区的规划，相互之间缺乏衔接。经济联系比较密切的相邻的省应联合编制或由国家组织编制，对流域上下游、左右岸、生态保护区制订保护措施。三是政策区，即按照不同经济区的不同情况，制订区域政策。为此，提出以下建议：

一是制订并在全国人大通过《经济区管理办法》，明确规定经济区的范围、组织机构的职能、经费来源、与所在行政区的分工关系、社团组织的设立等。

二是参照国内外经济区管理的经验，建立行政区领导联席会议制度。经济区和行政区不同，经济区是横向协调，合作共赢，结构呈扁平化。行政区是纵向管理，也就是一级管一级，讲究令出必行，结构呈金字塔状。经济区是不同层次的行政区的联合，因此，不能脱离行政区而存在，但又必须有协调能力，也就是要有一定的权力。经济区应实行民主决策制度，充分协商后进行民主决策，有关行政区必须执行，这就需要国家或上级政府的授权。

三是设立经济区合作办公室，负责落实行政首长联席会议决定的事项。应明确办公室的功能，有权力、有责任、有经费、有考核。

四是设立合作发展基金，共同建设区域内基础设施、文化设施及环境保护项目。多年的区域合作实践证明，没有稳定的经费支持，合作难以持续进行下去，各市也难以积极参与。每个市每年应按财政预算的一定比例提取一定数额的资金，建立合作基金，由联席会议作出安排，由合作办公室负责实施，主要用于跨行政区的项目支出。合作基金与社会上公募或私募的各类投资基金不同，是以支出为目的的基金，各市按财政预算的比例上交，用于当年各项建设支出。

五是联合编制区域合作和发展规划。编制区域合作和发展规划是加强合作、共同发展的一条重要途径，在规划中明确合作目标、战略定位、发展思路、空间布局、产业分工、交通互联、生态共建、公共服务共享等。各省政府及各部门应予支持并上报国务院审批。（中国国土经济学会理事长、国家发改委国土地区研究所原所长 肖金成）