【旧文重读】新“国十条”促保险业升级

文 |俞燕

编 |吴戈

出品 |喻观财经

保险业再一次站在了新的起点上，迎来发展的最大政策红利。

2014年8月13日，国务院发布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（下称 新“国十条”），这份被称为保险业新“国十条”的纲领性文件，为保险业的发展确立了新的定位。

这被业内视为2006年国务院发布的《关于保险业改革发展的若干意见》（下称“国十条”）的升级版，保险业的地位也由社会保障体系和金融体系的“重要组成部分”上升为“重要支柱”， 并被赋予“促进经济提质增效升级的高效引擎和转变政府职能的重要抓手”的重要使命。

新“国十条”从经济结构调整、服务民生、社会治理等战略高度，为保险业下一步的发展制定了顶层设计。

保险业亦需正视当下的一个现实：虽然经过了30年的发展，目前国内保险业仍处于初级阶段。2014年7月9日召开的国常会指出，现代保险业是现代服务业的重点，具有巨大潜力，不过，目前既是短板，又是亟须突破的重点。

一个数据体现了保险业的“短板”现实：截至2013年，我国保险业的总资产为8.29万亿元，而同期银行业总资产则为148万亿元。实现新“国十条”所确定的保险业作为金融体系的重要支柱力量的目标，尚需漫漫长途。

作为国务院层面的指导性文件，新“国十条”落地发挥实效，还需保监会会同相关部门制定和出台相关配套细则。在2014年8月21日保监会召开的新“国十条”培训大会上，时任保监会主席项表示，税延养老险和健康险等政策的落地已有较明确的时间表。

01

保险业新定位

新“国十条”的酝酿和出台很迅速。

在2014年8月20日的国务院新闻办发布会上，时任国家发展和改革委员会（下称“国家发改委”）秘书长李朴民介绍，2014年3月，国家发改委和保监会会同有关部门启动了新“国十条”的研究起草工作，完成了一系列专题报告并召开多次座谈会，最终形成送审稿，并于7月在国务院常务会议通过审议。

时任保监会主席项在培训大会上介绍，新“国十条”涉及58项政策，其中31项为新政策，6项是对未明确但已执行政策的明确，21项则是以往政策的重申。“新‘国十条’是很有含金量的。”

2006年国务院发布了保险业“国十条”，时隔八年，为何出台新“国十条”，李朴民表示出于四方面的考虑：总结以往经验、正视存在的问题、适应新形势要求、促进更好地发展。

八年间，保险业的发展已今非昔比。2006年保费收入仅5641.4亿元，2013年则增至1.7万亿元，年均增长17.3％，成为全球第四大保险市场。不过，无论是保费收入占国内生产总值的比重和人均保费等指标，还是其在社会管理中发挥的作用，仍与世界平均水平差距很大。李朴民表示，发达国家普遍将保险作为市场化的社会管理机制，而我国对保险的认识和政策支持，做得“都还不够”。

从外部环境来看，“新常态”的中国经济正处于增长速度的换档期、结构调整的阵痛期和前期刺激政策的消化期，亦需通过促进保险业的发展，来弥补产业结构的短板，培育新的消费热点。

新的形势和发展现状，需要重新确立保险业在社会经济体系中的地位和作用。在2006年发布的 “国十条”中，保险业是作为市场经济条件下风险管理的基本手段与金融体系和社会保障体系的重要组成部分，而新“国十条”则将保险业提升为作为现代经济的重要产业、风险管理和财富管理的基本手段、完善金融体系的支柱力量、以及政府改进公共服务、加强社会管理的有效工具等层面。

这意味着，新“国十条”将保险业从行业意愿提升到国家意志，“这是一个很大的转折”，时任保监会主席项评价。

时任人保财险执行副总裁王和认为，两个文件最大的不同之处在于，前者的视角和重点在于关注并解决保险业自身发展问题，后者更多地从全面深化改革、完善国家治理和经济社会发展的角度看待保险业的发展问题，以及如何与各个领域的改革和发展实现互动。

长期以来，如何确立自身的定位，是困扰保险业发展的一大问题。以往保险业主要强调其具有经济补偿、资金融通和社会风险管理等三大功能，到了2012年，保监会进而提出，保险业要在关系全局的现代金融、社会保障、农业保障、防灾减灾、社会管理等“五大体系”建设中发挥更大的作用，次年又提出“全保险”的新思维。

新“国十条”从国家治理的层面，界定了保险在国民经济和社会管理的地位和作用，从而使保险超越了金融属性，融入到国家整体战略中。

值得注意的是，新“国十条”首次提出“现代保险服务业”的概念。李朴民解释，与传统保险业相比，现代保险服务业具有“新”和“广”两个突出的特点，“新”是指在商业模式、服务方式和管理方法等方面的创新，“广”则除了商业保险服务，还涵盖社会保障、社会治理、灾害救助中能够市场化运作的保险服务。换言之，现代保险服务业是一个“大保险业”的概念。

为社会保障、社会治理和灾害救助提供保险服务，正是保险业兼具社会性和市场性的体现。在王和看来，保险业的这种双重属性，决定了其与政府行政体制改革的逻辑有很好的“交集”，是政府治理国家和管理社会的“天然”助手。

政府职能的转变和社会治理体系的重构，使商业保险成为承接政府职能转型的抓手。实现这一功能，保险业需确定为之服务的边界。时任保监会主席项在《人民日报》撰文指出，凡是社会保险有优势的领域，商业保险都应尊重社会保险的主体地位，不能错位；凡是社会保险要求商业保险共同发挥作用的领域，商业保险都要和社会保险搞好衔接，注重补位；凡是由商业保险保障更具优势的领域，保险业都应该加快发展，绝不缺位。

除了保险业在整个社会经济体系中的定位，保险业还需要重新确定自身的内部定位。

王和认为，保险业的内部定位，主要是从基本理念和经营管理层面，思考自身靠什么发展、凭什么盈利等问题。在他看来，根据新“国十条”所确立的新定位和目标，未来保险经营将从产品时代过渡到解决方案时代。

02

业务突破口

根据新“国十条”提出的目标，2020年保险深度将达到5％，保险密度则为3500元。这意味着，未来7年保费的平均增长率至少达17％才能实现。

国泰君安报告认为，增长的动力将来自业务创新，比如，税延养老险如获实施，可带来逾2000亿元的保费空间。

新“国十条”为保险业开列了详细的任务清单，几乎涵盖所有保险业务，对保险业长期争取的重点领域给予了支持。时任保监会主席项表示，养老险、医疗健康险、巨灾保险等政策获得重大突破。

保险业对巨灾保险的呼吁和研究已逾十年。“国十条”亦有建立国家财政支持的巨灾风险保险体系等表述，新“国十条”则进一步为巨灾保险制度确定了具体框架，即建立在财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。

王和认为，两者的变化在于，政府由“一手包揽”转变为“有限兜底”，新“国十条”确定了巨灾保险久悬而未决的两个关键问题，即财政支持和建立巨灾保险基金。

长期以来，国家灾害救助体制采用的是“举国体制”，巨灾损失的保险赔偿屈指可数。有关数据显示，目前巨灾的保险赔付比例不到1％，国际上则为30％－40％。

时任保监会副主席王祖继在国务院新闻办发布会上表示，巨灾险制度的落地对保险业具有里程碑意义，标志着国家将保险纳入了灾害事故防范救助体系。

2013年深圳、云南楚雄和浙江宁波等地获准试点巨灾保险，其中深圳模式主要针对台风、泥石流、洪水以及核电保障等15项巨灾风险，每年由政府出资3600万元投保，宁波的试点模式与其类似。而云南模式主要针对农房地震保险，由个人自愿投保，即将试点。

王祖继评价，目前深圳等试点效果较好，下一步将继续推动各地的试点，为巨灾保险制度的建立做好准备。

不过，由于中国地形和自然灾害分布复杂，巨灾保险制度的最终出台将是一项复杂而艰巨的工程。一位农业部官员曾在一个内部研讨会上指出，建立巨灾救助基金需要首先明确，巨灾的衡量和划分标准是什么，是以致灾因子造成的人身伤死亡或经济损失来确定，还是以承保财产损失大小来确定？此外，巨灾损失数据的整合和规范技术标准的建立，亦任重道远。

王祖继透露，下一步保监会将会同有关部门首先推动巨灾保险立法，以“地震巨灾保险条例”作为突破口，将巨灾保险纳入法制化、规范化的灾后防范救助体系。此外，还将在地震、 洪水和泥石流等巨灾条款和费率厘定、巨灾共保体构建等方面开展专题性研究。

另一个突破口则是个人税收递延型商业养老保险（下称“税延养老险”）。个税递延的意义在于，通过延迟纳税，可以撬动个人对养老保险的需求，积累几倍甚至十几倍的养老金。王祖继认为，这不仅有利于促进保障体系建设，还可以大幅减轻财政负担。

保险业对税延养老险的研究亦有十年之久，天津曾试点但很快被叫停，2009年上海市提出探索税延养老险，并于2012年制定了以契约型的万能险和分红险为主的试点方案，时至今日，该试点方案亦未推行。

有业内人士指出，税延养老险的推进，将取决于个人所得税综合税制改革的进展情况。随着2013年企业年金税延政策出台以及今年我国财税体制改革的推进，税延养老险重新打开了想象空间。

新“国十条”为税延养老险试点设定了时间表。王祖继表示，税延养老险将于2015年适时开展试点，保监会将争取创造条件，“提前启动试点”。据了解，保监会近日召集了几家试点保险公司开会，商讨税延养老险试点的方案。

申银万国研报预计，税延养老险可能先在上海、北京、厦门等城市试点，然后向全国推广。时任人保财险精算总监陈东辉认为，税延养老险如获推动，将有助于延长保险产品的平均期限，可能会将保险产品的平均期限从目前以五年为主流，逐渐延长至十年甚至更长。

税延养老险确定了2015年试点的时间表，医疗健康险的相关政策亦将很快落地。时任保监会主席项透露，保监会会同相关部门制定的鼓励和规范商业健康保险的指导性文件已准备就绪，将很快发布。

据了解，健康险的相关税收政策可能将在2014年底前完成。

从2014年上半年来看，健康险保费收入占比从年初的7.3％升至11.4％，创下历史新高，业务的激增显示出市场需求的张力。与养老相关的健康护理业务，则被多家保险公司视为未来重点开拓的领域。时任新华保险董事长兼CEO康典此前在接受《财经》等媒体采访时表示，老年人群的全护理业务大有可为，公司正探索与房地产开发企业合作，在小区引入老年健康护理服务的模式。

在2013年12月瑞士再保险举办的健康险研讨会上，中国政法大学教授胡继晔谈到，中国老龄化有两大核心挑战，一是养老金的个人账户空账和碎片化，二是老年医疗保障和护理，而老年护理服务的不足可能是中国面临的一个严重现状，在这方面保险业任重道远。

胡继晔建议，未来是否可以取消医疗保险的个人账户，利用个人账户资金，引入商业医疗保险机构，以实现对老年护理和大病的保障。

新“国十条”对养老产业和健康产业的政策支持，为保险业参与到社保体系打开了巨大的空间。时任平安证券分析师缴文超认为，未来保险业发展将围绕养老和医疗两大核心，发展适应中国老龄化社会的保险产品和服务，从产品开发向产业领域延伸。

03

投资再放松

新“国十条”确立的保险业的定位之一，是作为财富管理的基本手段和完善金融体系的支柱力量。

自2006年以来，保险资金投资领域不断拓宽，2012年13项投资新政的发布，使保险资金的投资领域达到新的广度。

新“国十条”则进一步打开了险资投资新的想象空间，除了鼓励保险机构设立不动产、基础设施、养老等专业保险资产管理机构，以及稳步推进保险公司设立基金管理公司试点，在产品领域，夹层基金、并购基金、不动产基金等私募基金、资产证券化产品、债券信用保险以及创业投资基金等获准开闸。

诸多新政中，允许投资创业投资基金和私募基金的规定，尤为保险业关注。王祖继透露，保监会将会同发改委等部门，加快研究险资投资创投基金的相关政策，有望今年底前出台。

事实上，早在2006年，发改委和保监会就曾起草“保险资金入股风险投资的管理规定”，但其后未有下文。

保监会近年发布的投资政策中，无论是《保险资金运用管理暂行办法》、《保险资金投资股权暂行办法》，还是《保险资金投资股权和不动产有关问题的通知》，都规定“不得投资创业、风险投资基金”。

2014年发布的《关于加强和改进保险资金运用比例监管的通知》，亦未明确风险投资领域是否属于保险资金可投资的非上市权益类资产。

投资创投基金和私募基金终获放行，有业内人士认为，这可能与国家鼓励保险公司支持小微企业和支持实体经济的要求密切相关。

国务院在日前发布的《关于降低企业融资成本的相关意见》和《关于多措并举着力缓解企业融资成本高问题的指导意见》，都鼓励保险机构在支持小微企业发展上有所作为。

保险业目前已成为实体经济的重要资金支持，截至2014年6月底，保险业通过为重大民生工程、国家重点工程提供资金，对实体经济的支持规模已达3.6万亿元。

根据目前政策，能够获得管理保险资金资质的大型股权投资机构发起的股权投资基金，通常只投向大、中型企业或拟上市企业，小微企业难以获得保险资金支持。此前时任保监会财险监管部主任刘峰在微博访谈中透露，保险资金可以投资的股权基金，将进一步放宽至包括成长基金、新型战略产业基金在内的多种基金类型，支持保险资金以基金方式投资小微企业。

时任天元律师事务所合伙人黄再再认为，新“国十条”提供了投资新政的政策框架，真正落地尚需保监会出台相关的细化政策，比如不动产基金是否可以投资于非基础设施领域、债券信用保险如何确定费率以及信用评级的效用如何界定等。此外，2013年国务院出台的“107号文”严禁私募股权投资基金开展债权类融资业务和股加债模式，意味着夹层基金的推行具有政策瓶颈。在此政策背景之下，保险资金能否开展夹层基金业务，尚需明确。

一位保险资管负责人坦言，新“国十条”提出了很多保险资管公司过去十年未深入研究的新事物，对公司的资产负债匹配、投资创新、跨市场投资以及风险防范等能力提出了更高的要求。

04

配套政策支持

新“国十条”已破题，关键在于如何落地。

改革是系统工程，保险业的改革和发展，离不开相关部门和领域的配合与支持。2014年7月的国常会指出，国务院部署加快发展现代保险服务业，绝不仅是给保监会下任务，各部门都要根据各自职能分工，协调配合，为整体服务。

新“国十条”要求，有关部门要根据要求，按照职责分工抓紧制定相关配套措施，确保各项政策落实到位。

政策落实的一个关键推动力在于税优支持。王和指出，能够帮助政府解忧的养老、医疗等商业保险领域，需要通过合法程序，给予政策上的支持或税收方面的优惠。

关于税优政策的内容，被新“国十条”提及有六处之多，比如：完善健康保险有关税收政策，适时开展个人税收递延型商业养老保险试点，落实和完善企业为职工支付的补充养老保险费和补充医疗保险费有关企业所得税政策，落实农业保险税收优惠政策，结合完善企业研发费用所得税加计扣除政策，统筹研究科技研发保险费用支出税前扣除政策问题。

一个难点在于，保险业的诸项改革措施，对现行税收体系和制度构成了一些挑战。以税延养老险为例，我国个税征收和基本养老采用省级统筹而非全国统筹，但个税标准却是全国统一的。相关专家指出，这一矛盾，成为税延养老险迟迟未能出台的重要原因之一。

健康险亦有同样的情况。现行个人所得税税法中，未明确个人缴纳的商业健康险保费是否可以从应税所得中扣除。据媒体报道，目前保监会与相关部门起草的健康险税收政策，可能将企业补充医疗保险保费支出税前列支的比例提至8％以上，而目前的规定是，企业为职工建立补充医疗保险的提取额在工资总额5％以内的，从成本中列支。

新“国十条”指出，对于具有社会公益性、关系国计民生的保险业务，要创造低成本的政策环境，给予必要的扶持；对服务经济提质增效升级具有前瞻性、目前基础薄弱的保险业务，要发挥政府在创新、试点、推广等方面的引导作用。

保监会主席项指出，新“国十条”是保险业改革发展的最大政策红利，“舞台搭好了，保险业能否把戏唱好？保险业要有壮士断碗的决心，不要‘虚不受补’。”

（本文2014年8月发表于《财经》）

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