徐进：能源电力央企全面深化改革十大“风向标”
2024-10-30 11:42 来源:中国能源观察 作者: 徐进
党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）。《决定》高屋建瓴、总揽全局，提出了进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重大意义和总体要求，明确了新时代国资央企的战略使命和重点任务、关键路径，对国资央企今后的改革有着极强的针对性，是指导国资央企全面深化改革的“定盘星”和“指南针”。能源央企作为共和国“长子”，是国资央企的重要组成部分，数量较多，主营业务为能源的央企达28家，包括“三网”（国家电网、南方电网、国家管网）、“五大电力”（中国华能、中国大唐、中国华电、国家电投、国家能源集团）、“六小豪门”（三峡集团、中核集团、中广核、中国节能、华润电力、国投电力）、“三油一化”（中国石油、中国石化、中国海油、中化集团）、“三大电气”（哈电气、东方电气、中电装备）、“三煤”（中煤、中煤科、煤炭地质总局）、“四建”（中电建、中能建、中国化学、中国安能），几乎占国资委监管央企总数的三分之一；能源央企地位特殊，因其长期在国民经济发展中处于重要支配地位，始终是国企改革的“重头戏”，近年来虽陆续推出了一系列重大改革动作，但总体来说离中央要求和人民期待还有一定差距。《决定》关于国资央企改革的重要论述释放出能源电力央企未来进一步全面深化改革的十大“风向标”：
（来源：中国能源观察 作者：中国能源建设集团投资有限公司总经济师 徐进）
一 聚焦“两个核心”
《决定》提出，深化国资国企改革，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。国资央企是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。做强做优做大能源央企，既是深化国资央企改革的引领性目标，又是衡量改革实效的关键性指标，对国民经济发展具有稳定器、压舱石作用。
“做强”就是要增强企业的整体经营实力，增强核心功能，提升核心竞争力，把能源央企的市场地位做牢；“做优”就是要改造升级传统产业，巩固优势产业，培育壮大新兴产业，前瞻布局未来产业，确保能源央企在固本培元中塑造高质量发展新优势；“做大”就是要迅速提升资产规模水平，提高市场份额，提高生产经营产值，把能源央企的“块头”变大。这要求能源央企把“蛋糕”做得尽可能大，真正成为行业的“龙头”；把“实力”做得尽可能强，在行业内具有影响力和号召力；把“业绩”做得尽可能优，给国家和股东创造优质的投资回报与价值。
增强核心功能和提升核心竞争力是国资央企改革最核心的两大目标和中心任务：增强核心功能就是要充分发挥能源央企技术创新、产业引领、安全支撑三大作用，切实担当起在中国式现代化进程中的顶梁柱角色，更好地服务于国家发展的大局，这是由其国企的本质特性所决定的；提升核心竞争力就是要立足当前国内外能源竞争格局，树立追求利润、创造价值的经营理念，打造和拥有自身独特的、有价值的、难以替代的、难以被模仿的能力，成为行业标准的缔造者、产业技术的引领者、市场竞争的排头兵，这是由其企业的自然属性决定的。
二 完善“两主”管理
《决定》提出，进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向。主责主业是能源央企安身立命之本和生存发展的价值所在。国资委一直要求中央企业要坚守主责、做强主业，结合不同类型的央企分别确立了各自主业范围，积极引导中央企业做强做实主业，对非主业、非优势业务进行剥离，对过分偏离主责主业的央企予以问责，竭力遏制片面做大规模的冲动，坚决摒弃粗放式发展路子。
曾几何时，一些能源央企为了“贪大”“求全”“求快”，打着多元化发展和规模化经营的“幌子”，大肆“跑马圈地”“不务正业”，盲目跨界经营，在金融、房地产及自己“非主业”领域不断扩张，出现主业不够、副业来凑、脱实向虚的倾向，给企业发展带来较严重“后遗症”。
完善能源央企主业主责管理关键在于要做到“两手抓、两手都要硬”：一方面从国资委监管角度出发，要突出使命导向、功能导向，进一步完善央企主业主责动态管理办法和投资负面清单制度，并结合不同能源央企的功能定位、现有产业基础和未来转型升级需要，将其主业分为“核心业务”和“培育业务”两类，从制度上确立各能源央企主责主业范畴，明确其重点投资领域和方向；另一方面从能源企业自身角度出发，要切实走出投资冲动的“怪圈”，紧密结合自身发展战略定位、央企产业焕新行动、未来产业启航行动部署，加大“两非”“两资”处置力度并尽快“清零”，因地制宜发展新质生产力，统筹推进传统产业转型升级、培育壮大新兴产业、谋划布局未来产业，让企业瘦身健体、轻装上阵。
三 推动国有资本“三大集中”
《决定》提出，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。当前，我国正在以前所未有的力度优化调整国有经济布局结构、推进战略性重组和专业化整合，推动国有资本“三大集中”既表明了新时代国资央企改革新方位，又体现了国资央企在新发展阶段基于使命导向的新逻辑。
作为改革开放和时代发展的产物，不少能源央企是由原政府部门直接转制而成，大致经历了“放权让利（1978—1993年）”“制度创新（1994—2002年）”“国资监管（2003—2012年）”“分类改革（2013—2020年）”等阶段，分别对应了国资央企在不同时期和形势下改革的重点任务，但基本逻辑大致上是相通的，即通过实施企业化改造并逐渐“断奶”和“放水养鱼”，让其尽快成长为市场经济体制下充满活力的市场主体。
在当前美西方脱钩断链和贸易保护主义重新抬头的大背景下，“三大集中”体现了国有资本在新时期新时代新征程的新使命新定位新担当：第一个“集中”要求国有资本在事关国家安全、国民经济命脉的重要行业中要加大业务整合、加快模式创新、加紧产业转型升级，牢牢把握发展和竞争主动权，是能源央企在新时期的新使命；第二个“集中”要求国有资本在关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域中体现出更大担当作为，属于国有资本取之于民、用之于民的具体体现，是能源央企在新时代的新定位；第三个“集中”要求国有资本突出强化科技创新主体地位，充分发挥新型举国体制优势，大力践行原创性、引领性技术攻关，在关键核心领域实现革命性突破，是能源央企在新征程中的新担当。
四 健全原始创新制度安排
《决定》提出，健全国有企业推进原始创新制度安排。创新是近年来的高频词，成为备受瞩目的“热”词，但这里所说的“创新”同平常大家说的创新在具体含义上还是有所不同的，并不是单纯地指技术工艺上的创新，也不是简单的产品应用创新，更不是管理方式和商业模式创新，而是原始创新，是硬课题、硬科技的创新。对能源央企而言，重点体现在以下三大方面：
瞄准能源前沿技术，着力打造“创新高地”。以确保国家能源安全战略需求、能源科技发展趋势和能源产业升级需要为主攻方向，以破解“卡脖子”难题为突破口，超前布局能源前沿技术和颠覆性技术，支持能源央企在更大范围、更高层次、更深程度融入国家创新体系，促进产学研用深度融合，努力打造原创技术策源地和创新联合体升级版，主动承担重点项目研发、重大项目攻关，推动从基础研究到产业化的全链条创新。
健全资本支撑体系，切实筑牢“创新底座”。创新研发很“烧钱”，而且需要持续多年不断“烧钱”，没有强大的资本支撑是难以为继的。要主动建立全方位、多层次的创新金融服务体系，构建多元化创新资金投入渠道，不断提升原创技术投入占比，建立研发准备金制度，鼓励能源央企开发高风险、高价值基础研究。
优化创新体制机制，营造良好“创新生态”。要在集聚创新要素、深化创新协同、促进成果转化、优化创新生态上下功夫，主动探索契合能源发展实际的科技人才培养与发展路径，大力实施更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，以创新创造为导向，灵活开展技术入股、股权分红等多种形式中长期激励，加快推进科技成果赋权改革，充分激发科技人才的积极性与创造性。
五 深化两类公司改革
《决定》提出，深化国有资本投资、运营公司改革。国有资本投资、运营公司是以“管资本”的方式，把过去由政府行政部门对企业及国有资产经营活动的直接管理，变为国有资产管理机构通过专业平台对国有资产实行间接管理，让国有资本运作拥有更大的灵活性与更接近市场化的竞争力。
2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出改组和组建国有资本投资、运营公司（以下简称“两类公司”），经过近10年的探索实践，初步形成“5+12+2”两类公司发展格局（即5家转正国有资本投资公司、12家试点国有资本投资公司、2家持续深化改革国有资本运营公司），其中2家能源资产占重要地位的国投集团和华润集团成为5家央企中正式转为国有资本投资公司的代表，国家电投、国家能源集团和中国广核集团成为12家试点国有资本投资公司中的3家代表。
两类公司既是具有中国特色的企业制度创新，也是国资监管由“管企业”到“管资本”转型的重要抓手。对能源央企而言，深化国有资本投资、运营公司改革的关键在于：一方面要从体制机制入手，坚决摒弃传统、低效、“跑马圈地”的经营方式和发展模式，构建完善更加开放、灵活、高效的经营管理体系，确保能源央企能够迅速适应国内外能源市场的快速变化和产业不断升级的需求；另一方面以“管资本”为导向，加大力度改革国有资本授权经营体制，不断完善国有资产管理模式，尽量实现国有资本所有权与企业经营权分离，加快实行国有资本的市场化运作，促进国有资本合理流动，不断优化国有资本投向，切实提高国有资本配置和运营效率。
六 健全考核评价体系
《决定》提出，建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算。构建科学考核评价体系一直是国资委的力推工作，自国资委成立的第二年（2004年）开始，年度考核和任期考核相结合的经营业绩考核体系就全面铺开，以确保央企有效落实国有资产保值增值责任，并要求各央企建立健全内部层层考核体系。2010年始，国资委在央企全面推行经济增加值考核。2018年后，国资委对央企考核指标体系调整变迁大致经历“五年四调整”密集阶段，即从当年的“二利一率”到2023年的“一利五率”。
今年伊始，国资委又进一步在中央企业中全面推行“一企一策”考核模式，即统筹共性量化指标与个体企业差异性，根据企业功能定位、行业特点、承担重大任务等情况，设置更加有针对性、个性化的考核指标，全面推开上市公司市值管理考核，强化研发投入和产出“双线”考核，增加反映价值创造能力的针对性考核指标，探索实行“一业一策、一企一策”，以引导企业持续强化高质量发展的要求。
考核评价发挥着“指挥棒”的作用。按照国资委相关负责人的表态，下一步央企考核评价将重点聚焦提升增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比品牌价值等“五个价值”，推动企业进一步履行好功能使命。为此，国资国企考核评价应从3个维度进行合理优化和精准把控：在宏观层面要充分体现国家战略导向，建立科学客观、可量化的企业功能价值评价体系；在中观层面要尽量体现不同央企在行业性质、功能定位、资产质量和发展基础上的差异，设计共性要求和个性特点相结合的考核指标体系，进一步凸显企业经济增加值和价值创造能力；在微观层面要秉持“按劳分配、效率优先、兼顾公平”分配原则，把员工的薪酬收入与企业的经济效益、投入产出收益与劳动生产率相挂钩，既讲效率又讲公平，合理拉开分配档次，抑制过高收入，实现企业与员工的“双赢”。
七 推进垄断领域改革
《决定》提出，推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制。作为国民经济的先导和基础行业，因项目投资巨大、技术门槛高、市场需求稳定以及政府监管和准入制度等因素共同作用，导致能源行业具有一定的天然垄断性。但这并不意味着像能源这样的垄断领域不需要市场化改革。打破垄断、引进竞争，形成更加有效、更加充分的市场环境，一直是包括能源央企在内的公用事业改革发展的主旋律。
改革开放后，尤其是党的十八大以来，党中央高度重视垄断行业改革工作，电力、煤炭、油气等领域根据各自行业特点分别实行网运分开、主辅分离、放开竞争性业务，市场化改革不断向纵深推进：2015年3月启动新一轮电改，明确“管住中间、放开两头”的体制架构；2019年12月国家管网集团挂牌成立，由此实现油气管网与销售业务分离；2023年底在全国建立煤电容量电价机制，煤电行业跨入“两部制”电价时代等等，竞争性环节价格的逐步放开，有效提升了能源市场经营活力与效率。
能源作为进一步全面深化改革的重点领域之一，新一轮改革重要任务存在两大主线：一是要切实强化自然垄断环节独立运营，重点是落实好国家重大战略和规划任务、履行好国家安全责任和社会责任、规范经营范围和经营行为，推动处于自然垄断环节的企业聚焦主责主业，增加国有资本在网络型基础设施上投入，提升骨干网络安全可靠性；二是要加快推动竞争性环节市场化改革，进一步理顺价格机制，减少交叉补贴，优化居民阶梯电价、气价制度，完善成品油定价机制，不断放开市场准入，稳步推进行政职能与竞争性业务剥离，实行独立核算，激发各类经营主体活力，更好发挥市场机制作用。
八 完善现代企业制度
《决定》提出，完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神。企业是社会经济最有活力的细胞，国有企业是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。经过多年不懈努力改革，能源央企在取消企业办社会、职工身份转变、公司化改组等方面取得明显进展，但国有资本所有者“缺位”的问题依然存在、内部人控制问题仍未得到有效解决、企业组织形式和内部管理体制仍存在较大缺陷，这些问题共同构成了能源央企建立现代企业制度的主要障碍，也是国企公司治理成本高企、公平与效率失配的重要原因所在。
推动公司治理体系与治理能力现代化。建立科学的现代企业制度是能源央企改革的“牛鼻子”。要始终坚持两个“一以贯之”，将党的领导融入公司治理、贯穿公司治理制度体系建设全过程；围绕能源央企的职责定位、发展战略和生产经营，建立健全不同主体之间边界清晰、协同共进、制衡有效的治理机制，推动企业决策、治理、管理与市场经济要求更加契合；健全集体审议、独立表决和个人负责的决策机制，规范决策运行规则，科学界定各自决策权限；持续深化三项制度改革，吸引更多更优的人才参与现代企业公司治理；建立重大事项及时报告制度，构建经理层对董事会负责、向董事会报告、落实董事会决议的闭环运行机制。
打造一支高素质企业家队伍。在市场经济条件下，企业家是企业的灵魂，企业家的灵魂是企业精神。要切实转变国企高管身份亦官亦商现象，在全面实施经理层成员任期制和契约化管理的基础上，逐步建立“市场化聘用、契约化管理”的职业经理人制度，变相马为赛马，严格任期管理和目标考核，普遍推行末等调整和不胜任退出制度，切实推动市场化经营机制的全面建立，真正造就一大批有敏锐商业洞察力、超常资源整合力、坚忍不拔毅力且走在时代前列的企业家。
九 建设世界一流企业
《决定》提出，支持和引导各类企业提高资源要素利用效率和经营管理水平、履行社会责任，加快建设更多世界一流企业。当今世界，国家之间的竞争日益表现为企业之间的竞争。世界一流企业是一个国家综合国力、科技实力和国际竞争力在国家层面的集中体现。尤其是在当前国际竞争加剧、中美脱钩断链的大背景下，进一步凸显了建设具有国际竞争力的世界一流企业的重要性。
早在2019年，国资委遴选基础条件较好、主营业务突出、竞争优势明显的11家央企开展创建世界一流示范企业，其中中国石油、国家电网、三峡集团、国家能源集团、中国广核集团等5家能源央企入围，力争在部分重点领域和关键环节取得实质性突破，加速建设“产品卓越、品牌卓著、创新领先、治理现代”的世界一流企业。
按照国资委表述，世界一流企业可概括为“三个领军、三个领先、三个典范”：三个领军是要成为在国际资源配置中占主导地位的领军企业，引领全球行业技术发展的领军企业，在全球产业发展中具有话语权和影响力的领军企业；三个领先是指效率领先、效益领先和品质领先；三个典范是要成为践行绿色发展理念的典范、履行社会责任的典范、全球知名品牌形象的典范。
根据上述标准，能源央企距离达到世界一流企业的标准仍有较长的路要走，无论在营业收入、盈利能力、净资产收益率等硬指标上，还是在研发投入强度、品牌影响力和公司治理力等软指标上，同世界知名能源企业相比仍有差距。需要坚决抛弃不切实际的幻想，秉持长期主义思想，持续强化技术和产品创新，聚焦主业主责深耕细作，不沉溺于规模速度情结，不随意频繁转换赛道，通过坚定不移做强做优做大，才能集腋成裘、化茧为蝶。
十 健全激励约束机制
《决定》提出，允许更多符合条件的国有企业以创新创造为导向，在科研人员中开展多种形式中长期激励；深化国有企业工资决定机制改革，合理确定并严格规范国有企业各级负责人薪酬、津贴补贴等。收入分配不公平、权力寻租行为严重、激励约束不足、内部利益输送现象突出等问题一直让国有企业受到诟病。坚决破除“平均主义”“大锅饭”，构建科学合理的激励约束机制是将职工利益与企业利益相统一、职工目标与企业目标相统一的重要途径，是提升企业内生动力的最有效方法。
拓宽中长期激励的途径。中长期激励是能源央企薪酬分配政策的重要组成部分，是关键核心职工同企业风险共担利益共享的重要工具。要综合运用股权激励、员工持股、超额利润分享、项目分红、岗位分红等多种不同的中长期激励工具，鼓励和引导企业负责人、科研技术专家、业务管理骨干等通过参与中长期激励计划，建立长期的利益共享机制，将企业经营业绩与个人利益深度绑定，有助于激发员工的归属感和忠诚度，有效弥补现有激励机制的“短板”，防止“打秋风”的特殊情况，避免短视思维。
建立与激励同步的约束机制。激励与约束是一枚“硬币”的两面，有什么样的激励力度就要匹配什么样的约束条件。能源央企作为相对特殊的企业，应结合所处行业特征、业务类型、经营难易程度等不同情况，分门别类确定不同的薪酬决定机制，确保收入水平既能体现国有企业的特殊属性，又能更真实反映企业经营能力，主动构建奖惩分明的薪酬考核制度，坚决杜绝“台上不足台下补”、滥用职权、违规领取薪酬、乱发奖金等行为发生，形成“有章可循、有规可依、违规必惩”的良好风气。
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