文｜胡玉玮 周之瀚
2025年财政预算草案报告显示，一般公共预算中赤字率首次突破4%，中央财政赤字占比提升至85.9%。政府性基金预算依赖土地财政的格局未变，房地产支持政策推动下预计将收入止跌。国有资本经营预算受国企利润下滑影响，收支双降。全国社会保险基金预算呈现收入增速放缓、支出刚性增长的运行特征，长期平衡压力凸显。2025年主要财税政策特征和重点工作包括：一是收入结构从非税支撑回归税收主导，税源转换压力显现；二是赤字扩张聚焦中央，广义财政赤字率明显抬升；三是多措并举支持扩大内需，财政政策将在提振消费与扩大投资方面大有可为；四是防范化解地方政府债务风险，重点聚焦精准施策、强化问责、转型协同、构建长效机制四方面工作。
【事件】
3月5日，受国务院委托，财政部提请十四届全国人大三次会议审查《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》，预算草案报告指出2025年财政收支平衡压力加大，明确提出财政政策要更加积极，持续用力、更加给力，根据形势变化及时调整政策措施，打好政策“组合拳”。3月11日，第十四届全国人民代表大会第三次会议审查了国务院提出的《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》及2025年中央和地方预算草案，同意全国人民代表大会财政经济委员会的审查结果报告。会议决定，批准《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》，批准2025年中央预算。深入分析《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》，能够探析财政施政思路，把握财政节奏，对理解我国财政助力经济修复进程至关重要。总体来看，2025年主要财税政策特征和重点工作包括：一是收入结构从非税支撑回归税收主导，税源转换压力显现；二是赤字扩张聚焦中央，广义财政赤字率明显抬升；三是多措并举支持扩大内需，财政政策将在提振消费与扩大投资方面大有可为；四是防范化解地方政府债务风险，重点聚焦精准施策、强化问责、转型协同、构建长效机制四方面工作。
【事件】
一、财政四本账简介
根据预算制度，我国财政共有“四本账”：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算即狭义上的财政预算，主要功能是维持国民经济稳定运转，其收入来源分为税收收入（一般情况下高于80%）和非税收收入（一般情况下低于20%），支出主要投向一般公共服务、外交国防、教育、科学技术等领域。政府性基金预算与土地财政息息相关，收入主要来自于国有土地使用权出让收入（75%以上），支出主要用于土地开发、棚户区改造等国有土地使用权出让收入相关支出。国有资本经营预算收入来自于国有资本收益，以利润上缴与股息股利收入为主，支出主要用于国企经营相关支出，按照收支平衡的原则编制，不列赤字。社会保险基金预算收入主要是社会保险缴款，支出用于社会保险待遇支出。
从2025年的预算执行情况来看，一般公共预算收入219850亿元，支出297005亿元；政府性基金预算收入62499.09亿元，支出124884.06亿元；国有资本经营预算收入6328.04亿元，支出2823.08亿元；社会保险基金预算收入124471.54亿元，支出113375.77亿元。其中一般公共预算和政府性基金预算是核心的两本账，收入体量分别占到四本账总收入的53%和15%。一般公共预算可以从政府性基金预算、国有资本经营预算中调入资金，在特殊情况下也能从一般公共预算调出资金到政府性基金预算，如2021年调出了90亿元用于重大急需水运建设项目。社会保险基金只能接受一般公共预算的调入，而不能调出资金，即专款专用，只进不出。
二、一般公共预算
在2024年预算执行情况中，从收入端来看，中央一般公共预算收入100435.71亿元，地方一般公共预算收入119266.41亿元，全国一般公共预算收入219702.12亿元，为预算的98.1%，比2023年增长1.3%。其中，税收收入174972.01亿元，下降3.4%，主要是受工业生产者出厂价格持续下降等因素影响，部分税种收入下降较多；非税收入44730亿元，增长25.4%，主要是一次性安排中央单位上缴专项收益以及地方依法依规加大国有资源资产盘活力度，国有资本经营收入和国有资源（资产）有偿使用收入增加较多。加上从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余25410.5亿元，收入总量为245112.62亿元。从支出端来看，全国一般公共预算支出284612.25亿元，完成预算的99.7%，增长3.6%。加上补充中央预算稳定调节基金1100.37亿元，支出总量为285712.62亿元。收支总量相抵，赤字40600亿元，与预算持平。
在2025年预算草案报告中，从收入端来看，中央一般公共预算收入96960亿元，地方一般公共预算收入122890亿元，全国一般公共预算收入安排219850亿元，增长0.1%。加上使用结转结余及调入资金20555亿元，收入总量为240405亿元，下降1.9%。从支出端来看，全国一般公共预算支出安排297005亿元，增长4.4%。其中中央本级支出43545亿元，增长6.9%。对地方转移支付103415亿元，剔除通过2023年增发国债结转2024年资金安排的灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力补助资金等一次性因素后，同口径增长8.4%。中央预备费500亿元，与2024年持平。地方一般公共预算支出252960亿元，增长3.7%，在全国一般公共预算支出中占比约85%。
三、政府性基金预算
2024年，全国政府性基金预算收入62090.4亿元，为预算的87.7%，下降12.2%，主要是地方国有土地使用权出让收入下降。加上2023年结转收入391.87亿元、超长期特别国债收入10000亿元、地方政府发行专项债券筹集收入39000亿元，收入总量为111482.27亿元，下降4.0%。全国政府性基金预算支出101477.82亿元，完成预算的84.4%，增长0.2%。受房企拿地减少影响，2024年国有土地出让收入为4.87万亿元，同比下降16%，跌幅较2023年扩大了2.8个百分点。由于土地出让收入占地方政府性基金收入约八成，其持续三年两位数下滑在收入和支出两端形成刚性约束，限制了财政发力空间。2025年，全国政府性基金预算收入62499.09亿元，增长0.7%。加上上年结转收入384.97亿元、超长期特别国债收入13000亿元、中央金融机构注资特别国债收入5000亿元、地方政府专项债务收入44000亿元，收入总量为124884.06亿元，增长12.0%。全国政府性基金预算支出124884.06亿元，增长23.1%。2024年出台的一系列住房支持政策将在2025年继续体现其价值和效能，尤其是四季度出台的一批极具针对性的政策将在2025年逐步落地显效，势必将推动2025年房地产市场止跌回稳，带动政府性基金收入终结三年负增长。
四、国有资本经营预算
按照国有资本经营预算管理规定，国有资本经营预算收入主要根据国有企业上年实现净利润的一定比例收取，同时按照收支平衡原则安排相关支出。2024年，中央国有资本经营预算收入2252.05亿元，为预算的94.1%，下降0.5%。加上2023年结转收入107.35亿元，收入总量为2359.4亿元。中央国有资本经营预算支出1555.2亿元，完成预算的88.9%，增长4%。地方国有资本经营预算本级收入4530.83亿元，增长1.2%。加上中央国有资本经营预算对地方转移支付收入40.17亿元，收入总量为4571亿元。地方国有资本经营预算支出1613.83亿元，下降14.9%，主要是解决历史遗留问题等支出减少。调入地方一般公共预算2957.17亿元。汇总中央和地方预算，全国国有资本经营预算收入6782.88亿元，为预算的114.5%，增长0.6%。全国国有资本经营预算支出3128.86亿元，完成预算的95.3%，下降6.5%。
2025年，中央国有资本经营预算收入2250.29亿元，下降0.1%。加上上年结转收入54.2亿元，收入总量为2304.49亿元。中央国有资本经营预算支出1404.49亿元，下降9.7%。其中，本级支出1370.63亿元，对地方转移支付33.86亿元。调入中央一般公共预算900亿元。地方国有资本经营预算本级收入4077.75亿元，下降10%，主要是2024年地方国有企业利润下降。加上中央国有资本经营预算对地方转移支付收入33.86亿元，收入总量为4111.61亿元。地方国有资本经营预算支出1452.45亿元，下降10%。调入地方一般公共预算2659.16亿元。汇总中央和地方预算，全国国有资本经营预算收入6328.04亿元，下降6.7%。加上上年结转收入54.2亿元，收入总量为6382.24亿元。全国国有资本经营预算支出2823.08亿元，下降9.8%。调入一般公共预算3559.16亿元。
2025年全国国有资本经营预算收入总量同比下降6.7%，较2024年的增速0.6%显著回落，延续了近年来的下滑趋势。这一变化主要源于地方国有企业利润下滑导致可分配收益减少。全国国有资本经营预算的支出端同步收缩，全国国有资本经营预算支出下降9.8%，延续了“以收定支”的预算平衡原则。总的来看，2024年受到地方国有企业盈利能力下降等因素影响，叠加经济转型期部分行业产能调整压力传导至国企利润端，国有资本经营预算的收支两端均面临较大压力。随着预算管理制度改革深化，未来国有资本经营预算或将在支持战略性新兴产业、推进国企结构性改革等领域发挥更精准的调控作用。
五、社会保险基金预算
2024年，全国社会保险基金预算收入118944.7亿元，为预算的101.2%，增长5.2%。其中，保险费收入87092.12亿元，增长4.4%；财政补贴收入26861.3亿元，增长10.7%，主要是各级财政对基本养老保险等方面的补助增加。全国社会保险基金预算支出106061.28亿元，完成预算的99.3%，增长7%。当年收支结余12883.42亿元，年末滚存结余143372.3亿元。
2025年，汇总中央和地方预算，考虑全国统筹调剂资金因素后，全国社会保险基金预算收入124471.54亿元，增长4.6%，其中，保险费收入90492.1亿元，财政补贴收入29123.98亿元。全国社会保险基金预算支出113375.77亿元，增长6.9%。本年收支结余11095.77亿元，年末滚存结余154468.07亿元。
2025年全国社会保险基金预算呈现收入增速放缓、支出刚性增长的运行特征，支出端保持6.9%的较快增长，与收入端的增速4.6%形成的剪刀差较去年继续扩大了0.5个百分点。2025年通过提高城乡居民基础养老金最低标准（每人每月增加20元）、退休人员基本养老金等举措，进一步强化民生保障，但同时也放大了社会保险基金支出刚性增长压力。随着人口老龄化加速和缴费人口增速放缓，社保基金长期平衡压力凸显。未来需通过推进延迟法定退休年龄改革、优化财政补贴结构、强化基金投资运营等多维度措施，构建可持续的社会保障体系。
六、主要财税政策特征和重点工作
（一）从非税支撑向税收主导回归
2024年财政预算执行呈现税收收入增速低位运行与非税收入增速高位支撑的结构性特征。全国一般公共预算收入中，税收收入174972亿元，同比降幅达3.4%，占一般公共预算收入比重下降至79.6%，主要受工业生产者出厂价格持续低迷、企业盈利空间收窄、政策翘尾减收等因素影响。分税种看，国内增值税下降3.8%，企业所得税微降0.5%，个人所得税因专项附加扣除政策翘尾效应、房屋等财产转让收入大幅下降等因素减少1.7%，仅国内消费税因成品油、烟酒消费回暖增长2.6%。非税收入44730亿元，同比增长25.4%，占一般公共预算收入比重提升至20.4%，较2023年提高4个百分点。其增长主要源于中央单位集中上缴专项收益和地方政府多渠道盘活国有资源资产，其中，国有资本经营收入和国有资源（资产）有偿使用收入合计拉高非税收入增幅约24个百分点。值得注意的是，罚没收入虽对非税收入增长形成一定支撑，但因其规模基数较小（仅占非税收入的10%左右），对整体非税收入增长的边际贡献有限。2024年罚没收入增长14.8%，但增速逐季回落，其中上半年为25.2%、第三季度为13.8%、第四季度为-4.4%，反映出中央规范执法行为、遏制趋利性收费政策取得阶段性成效。
2025年财政收入结构有望逐步向税收主导、非税补充的良性模式回归。根据2025年预算草案报告，全国一般公共预算收入中，税收收入181460亿元，同比增长3.7%，占一般公共预算收入比重回升至82.5%；非税收入38390亿元，占一般公共预算收入比重回落至17.5%。尽管2025年财政收支平衡压力仍将持续，但随着经济转型升级推进和税制改革深化，“税收主导、非税补充”的财政收入结构将再次回归。一方面，通过推进消费税征收环节后移、优化央地财政关系等改革，探索地方税体系建设，增强地方政府“造血”功能。另一方面，零基预算改革与全口径债务监测体系的完善，将提升财政资金使用效率，在稳定宏观税负的同时，为经济高质量发展提供支撑。
近年来宏观税负延续下降趋势，反映经济结构转型期的税源转换压力。2024年宏观税负降至13.0%，2025年预计进一步降至12.8%。这一变化与我国经济结构转型密切相关：一方面，物价持续低位运行压缩传统制造业税基，叠加金融地产部门活跃度降低，导致相关税收减少；另一方面，数字经济、绿色经济等新业态虽蓬勃发展，但税收贡献尚未完全释放，形成“旧税基收缩、新税源待培育”的阶段性特征。针对此问题，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确提出“研究同新业态相适应的税收制度”“健全直接税体系”，为税制改革指明方向。与此同时，财政收支紧平衡压力倒逼政策转向“有增有减”的结构性调整：对高耗能行业强化税收约束，对科技创新领域加大扶持，既保障财政可持续性，又通过税收杠杆引导资源优化配置。
（二）中央主导下财政赤字扩张与结构优化
2025年财政赤字政策呈现“中央大幅加杠杆、地方稳妥控风险”的结构性特征，赤字率首次达4.0%，赤字规模达到56600亿元，较上年年初预算增加16000亿元。从赤字分配看，2025年中央财政赤字为48600亿元，相较去年年初预算增加15200亿元，增幅达45.5%，通过发行国债弥补。而地方财政赤字为8000亿元，较去年增加800亿元，增幅为11.1%，通过发行地方政府一般债券弥补。近年来地方财政赤字占全国总赤字的比重逐步下降，2025年已降至14.1%，核心原因在于，地方政府偿债压力大且要严防新增隐性债务，而中央财政债务负担相对较小，使得中央成为赤字扩张的主体。
赤字隐含名义GDP增速低于实际GDP增速，价格低位运行压力仍存。如果按照56600亿元的全国财政赤字规模来推算，则4%赤字率所隐含的2025年名义GDP为141.5万亿元，名义GDP增速为4.89%，略低于实际GDP增速5%，则GDP平减指数为-0.11%，反映出经济运行中或许仍将存在一定的价格低位运行压力，需求端修复动能仍需强化。
广义财政赤字率明显抬升。考虑到政府性基金预算是专项用于特定基础设施建设和社会事业发展的财政收支预算，也具有广义财政扩张属性，因此在计算广义财政赤字时综合考虑一般公共财政和政府性基金的收支缺口。与此同时，我们将地方政府专项债发行和不计入财政赤字的特别国债发行取得的收入作为弥补赤字的融资项目考虑，计入到广义财政赤字之中。2024年广义财政赤字规模约为8.96万亿元左右，对应的广义赤字率为6.6%。而2025年的广义财政赤字规模预计约为11.86万亿元左右，较去年增长2.9万亿元；广义赤字率预计约为8.4%，较去年增长1.8个百分点，超过2020年8.2%的峰值，创历史新高。广义财政赤字明显扩张将强化逆周期调节效能，为经济复苏提供关键支撑。
（三）多措并举支持扩大内需
2025年财政政策将锚定扩内需首要任务。2025年预算草案报告中，主要财政政策的第一条即为“支持扩大国内需求”，结合中央经济工作会议、政府工作报告均将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”列为今年重点任务之首，财政政策将在提振消费与扩大投资方面大有可为。在大力提振消费方面，财政政策也将为各类提振消费政策提供资金保障。2024年财政安排1500亿元超长期特别国债支持消费品以旧换新政策，有效拉动相关分项的社会消费品零售总额显著增长。2025年“两新”政策加力扩围，在2024年政策的基础上优化支持政策，安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新，比上年增加1500亿元，进一步扩大政策覆盖范围、优化补贴申报流程、健全回收利用体系，有望撬动更多的大宗消费。3月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《提振消费专项行动方案》，部署了8方面30项重点任务，明确要发挥财政政策引导带动作用，运用财政补贴、贷款贴息等政策工具，突出重点、精准施策，将促消费同惠民生、补短板结合起来，扩大消费需求，提升消费能力，更好发挥消费在畅通国民经济循环、拉动经济增长中的积极作用。此外，财政政策将进一步强化与金融工具的协同发力。在两会经济主题记者会上，财政部蓝佛安部长表示，将“加大财政与金融政策联动力度，新增实施两项贷款贴息政策，激发消费动力”，一是针对重点领域的个人消费贷款给予财政贴息，二是针对民生服务领域经营主体贷款的分类贴息，二者分别从需求侧和供给侧协同发力促进消费回暖。在积极扩大有效投资方面，财政政策强化政府投资统筹作用，聚焦关键领域和薄弱环节加大投资力度。中央预算内投资近年来不断提升，2025年中央预算内投资拟安排7350亿元，增加350亿元、增长5%，重点投向国家重大战略和民生短板领域，为扩大有效投资提供基础性支撑。此外，2025年新增政府债务总规模达11.86万亿元，前2个月全国共发行地方债1.86万亿元，较上年同期大幅增加97.3%，发行节奏明显前置，确保稳增长政策早落地、投资效益早显现。
（四）防范化解地方政府债务风险
防范化解地方政府债务风险作为2025年财政改革发展重点工作。2024年11月，十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》，标志着我国化债工作进入系统性攻坚新阶段。此次政策通过“6+4+2”万亿元化债组合拳，即2024-2026年增加共6万亿元专项债限额置换、2024-2028年安排共4万亿元专项债额度置换、2029年及以后2万亿元棚改债务仍按原合同偿还，将2028年前需化解的隐性债务规模从14.3万亿元压缩至2.3万亿元，年均化债压力减轻84%，累计可节约利息支出约6000亿元。通过召开新闻发布会、专题会议等方式，置换政策加速落地，2024年2万亿元置换额度已全部发行，基本置换完毕。2025年，我国防范新增隐性债务、化债不实、挪用专项债券资金等任务依然很重，地方政府债务管理将延续“在发展中化债、在化债中发展”的工作主线，重点做好四方面工作。一是精准施策，区分轻重缓急，统筹好置换债务优先序和各年度置换安排，加强再融资债券投向管理、过程管理。二是强化问责，将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，强化政府支出事项和政府投资项目预算管理，对违规举债、虚假化债等行为严肃追责问责，防止前清后欠。三是转型协同，将隐性债务置换与地方政府融资平台转型结合起来，加快剥离平台的政府融资功能，推动隐性债务风险化解和平台市场化转型。严禁通过各类企事业单位新增隐性债务，不得通过各种方式将企事业单位异化为融资平台，不得以各种名义新设融资平台。四是构建长效机制，健全地方债务监测体系和政府债务风险指标体系，推动建立统一的地方政府债务长效监管制度。
【风险提示】
（1）既有政策落地效果及后续增量政策出台进展不及预期，地方政府对于中央政策的理解不透彻、落实不到位。（2）经济增速放缓，宏观经济基本面下行，经济运行不确定性加剧。（3）近期房地产市场较为波动，市场情绪存在进一步转劣可能，国际资本市场风险传染也有可能诱发国内资本市场动荡。（4）土地出让收入大幅下降导致地方政府债务规模急剧扩大，地方政府债务违约风险上升。（5）地缘政治对抗升级风险，俄乌冲突不断，国际局势仍处于紧张状态。
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