房地产税再度成为今年的热点。上月的博鳌亚洲论坛上中国人民大学副校长吴晓求说：“实际上房价高是因为土地值钱，那么土地不是我的，即使上面的建筑是我的，但为什么要对我征税呢？怎么把这个逻辑捋清楚非常重要”，“从理论和逻辑上说，我没有找到开征房地产税的理由”。而财政部财政科学研究所原所长贾康则认为，房地产税是保有环节的税，这个税在英国称为市政税，从实践和理论上来说，征收房地产税是没有硬障碍的。近日重庆大学刘贵文接受媒体采访时也说，在英国等国家的公有土地上，房主也只享有土地使用权，但与私有土地一样，需要在房产持有过程中缴纳市政税。
那么，贾康和刘贵文所说的英国市政税又是怎么回事呢？这种税收能够给中国的房地产税立法提供有意义的借鉴吗？
英国市政税，课税对象为居住房屋（营业用房另行征收营业房产税），包括自用住房和租用住房。纳税人为年满18周岁的住房所有人或承租人（包括地方政府房屋的承租人）。课税依据是房屋的评估价值。政府根据评估结果和房地产市场价格，将房屋划分为八个档次，实行累进税率和定额税率相结合的方式确定各级房产的应纳税额。市政税有完善的折扣和豁免，纳税人独自一人居住，或者不满18岁的未成年人居住的，享受25％的折扣；房屋无人居住的，享受50％的折扣；居住者为全日制学生的则完全免税；对于残疾人和低收入者也有相应的减免优惠。
应该特别强调的是，英国的市政税是对实际居住者征税，而不问是否为房屋的所有人。房屋所有人如果自己居住自然要纳税，而如果他将住房出租给租客居住，那么，住房的实际居住者也就是租客是法定纳税人。实际上，英国市政税之所以针对实际居住者而不是针对房主征收，原因是这种税收本质是一种受益税。英国的房子除了部分高楼公寓外，多是独栋住宅，这些住房的周边环境和维护保障，比如清扫马路、收运垃圾、修建地方公路、公园和公共设施的保养，都是地方政府承担的。所以，住房市政税就是一种受益税。房屋实际居住者不论是房主还是租户，都从政府提供的这种服务中受益，因此，不问是否为房主所有人，不问是否对住房的土地和建筑物拥有所有权，都有义务就享受的服务以纳税作为回报。这是市政税的法理基础。
我国正在进行房地产税的立法准备。围绕房地产税立法的一个激烈争论，就是人们仅仅拥有建筑物所有权而没有土地所有权的情况下，向建筑物所有人征收房地产税是否合理。确实，如果把房地产税定位为一种财产税的话，这个问题不能回避。在实行财产税制度的国家，财产税当然是向财产所有人征收的，这是财产税不言而喻的道理。但英国市政税确实给征收房地产税提供了另外一种视角和方案。这种针对实际居住者而不是房主征收的税收，避开了纳税人是否拥有土地及其建筑物所有权这个核心问题，使得在没有土地或房屋所有权的情况下向实际居住者征税成为可能。实际上，英国市政税本质上是一种使用税而不是财产税。如果未来的房地产税将被定位为一种使用税而不是财产税，那么，这个问题就可以被回避，争议就可以得到解决。
但是，如果将拟议中的房地产税定位为使用税而不是财产税，那么，同样还有一些问题需回答。
首先，使用税的法理基础是因使用而受益，纳税是受益的回报或对价。在我国，居住者在持续的居住过程中，他固然得到政府提供的一些公共服务，但更多的服务却是由经营性的物业公司提供的，而居住者也通过交纳物业费作出回报。如果政府向居住者征收受益性税收，是否引发人们的反感？
其次，将房地产税定位为使用税而不是财产税，可以回避房主没有土地所有权的问题，但由此带来的变化是，房地产税纳税人将不是财产税下的业主，而是使用税下的实际居住者。道理非常简单。既然使用税是因为受益，那么从逻辑上来说，无论是房主还是房客，都在居住过程中享受到了公共服务，没有理由在房主和房客间区别对待；既然不拥有土地所有权不是征收房地产税的障碍，那么，不拥有住房所有权，同样也不是征收房地产税的障碍，同样也不能在房主和房客之间区别对待。从逻辑上说，不能一面因为你没有土地所有权，就按照使用权征税，另一面又因为你拥有房产权，就按照住房所有权而不是使用权征税。如果这样，就是双重逻辑、双重标准。这就是说，如果中国拟议中的房地产税学习英国市政税的经验和逻辑，那么，这种房地产税出台后，所有的居住者都成为法定纳税人而不问他是否拥有产权。这种情况，恐怕不是广大租房户所乐见的。
市政税在英国实行后，征收率非常高，获得不少财政收入。但市政税在英国是不得人心的。自从1991年进行评估后，英国二十多年都没有对住房进行重新评估，以致房产实际价值和1991年的评估价发生严重的背离。之所以政府不再重新评估，是因为无论怎么评，都会有人受益、有人受损，引发人们的反感和反对，因此只能维持现状。这种状况也不是当初选择这个税种的人所乐见的。
房地产税立法是一件关乎亿万家庭及其财产利益的重要税种，立法和出台必然要慎而又慎。对于国外的种种做法，都应该进行认真全面的分析研究，不能断章取义，各取所需。对于各种可能的方案，都应该通过广泛的讨论，取得最大的共识。
（来源：中国经营报的财富号 2019-04-20 07:17） [点击查看原文]
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